ВВЕДЕНИЕ

Россия переживает сейчас один из важнейших этапов развития своей государственности. В конце минувшего года всенародным голосованием была принята первая в ее истории демократическая Конституция.

Несмотря на острейшую политическую борьбу и духовный разлад, несмотря на огромную психическую и физическую усталость, российское общество нашло в себе силы сделать трудный, но решающий шаг на пути к обновлению и стабильности. И это многократно повышает его ценность. Долг всех нас, кто напрямую причастен к судьбе России, максимально использовать этот шанс. Два года назад мы начали болезненное, но в конечном счете необходимое и целительное реформирование экономики. С огромным трудом мы отошли от края экономической пропасти, в которую неотвратимо сталкивала нас прежняя система, и начали медленное, не всегда уверенное движение к выздоровлению.

В прошлом году мы на мгновение заглянули в другую бездну - гражданского противоборства и в ужасе отпрянули от нее. Сейчас нам нужно сделать все возможное, а может быть, и невозможное, чтобы подобное больше не повторилось. Российская Конституция - не только символ стремления к национальному согласию. Она - реальная основа налаживания сотрудничества в российском обществе, и прежде всего между ветвями федеральной власти. Среди тысяч сложнейших проблем сегодняшней России нет ни одной, которая может быть решена в условиях конфронтации и взаимного недоверия. Возобновление непримиримой борьбы - это путь в тупик, и из него не будет выхода. Для тех, кому граждане России доверили управлять страной, это путь к политическому позору, к проклятию, к вечному забвению.

Идеологический вакуум, возникший после крушения прежней систе­мы, заполняется сегодня бесплодными спорами о преимуществах тех или иных "измов". Слишком часто они становятся символами противостоя­ния и ненависти, знаками беды. Мы все должны понять, что государство не может строиться на идеях, вызывающих раскол и поляризацию общест­ва. В его основе должны лежать естественные ценности и понятия, об­ращенные ко всему народу и каждому человеку в отдельности. Такие, как безопасность, свобода, благосостояние, солидарность.

Наша стратегическая цель - сделать Россию процветающей страной, в которой живут свободные люди, гордые своей древней историей и сме­ло смотрящие в будущее; страной, в которой власть основана на праве и не подавляет гражданина; страной с эффективной экономикой, сочета­ющей национальные особенности и мировые достижения.

Эта цель близка и понятна всем россиянам независимо от убежде­ний, политических ориентаций, социального и имущественного положе­ния, возраста и национальности. Достичь ее мы сможем, если сплотимся вокруг общей практической задачи - укрепление Российского государс­тва. Чтобы решить ее, у нас есть главное условие - Конституция. В ней очерчен правовой каркас сильного и стабильного демократического государства. Центральным ориентиром в этом деле для нас является формула Конституции - Россия есть демократическое федеративное пра­вовое социальное и светское государство.

Российское государство мы должны укреплять, потому что укрепить государство - значит:

- усилить его институты, наладить нормальное взаимодействие между ними;

- создать нормальный механизм его взаимодействия с обществом;

- найти оптимальные способы его участия в экономических процес­сах;

- создать действующие механизмы обеспечения и защиты прав и свобод каждого человека, независимо от национальности, веры, соци­ального положения;

- обеспечить гражданам России уверенность и спокойствие в своей стране, на улицах ее городов и сел, в своих домах и квартирах;

- обеспечить России достойное место в мировом сообществе. Россия не будет сильной, если не будет единой. Самой прочной гарантией единства страны, равноправия населяющих ее народов станет реализация принципов федеративных отношений, заложенных в Конститу­ции.

Простые человеческие ценности, уважение к демократии, к праву укоренятся, если государство будет активно помогать становлению гражданского общества, поддерживать гражданскую демократическую ини­циативу, если в сложный переходный период проявит дальновидность - поддержит культуру, науку, образование, установит диалог с различны­ми религиями и конфессиями. Правовое государство должно быть силь­ным, чтобы гарантировать безопасность людей, нанести удар по прес­тупности, перейти в наступление на коррупцию. Сильное государство - основа продолжения реформы, преодоления кризиса, налаживания струк­турной перестройки экономики, создания условий для ее стабилизации и подъема. Россия заинтересована в обеспечении экономических, культур­ных, семейных, просто человеческих связей между новыми независимыми государствами. Важнейшее условие для этого - признание каждым из них приоритета человеческих прав, необходимости защиты интересов этни­ческих, культурных и языковых меньшинств.

В интересах России создание благоприятных внешних условий для развития страны. Этого необходимо добиваться корректной и дружест­венной, но вместе с тем твердой и последовательной внешней полити­кой, в которой стремление к сотрудничеству не вступает в противоре­чие с национальными интересами страны и чувством национальной гор­дости россиян. Страна находится на развилке исторических дорог. Один путь ведет к безоглядной политической конфронтации, распаду госу­дарства, человеческим трагедиям, другой - к созидательному согласию, осознанию общей, непреложной для всех, без различия взглядов и поли­тических позиций, цели: укрепление Российского государства на благо его граждан. Мы все нуждаемся во взаимопонимании. И оно будет найде­но, если скоординированную работу сумеют наладить все, и прежде все­го Президент, Федеральное Собрание и Правительство. Настоящее Посла­ние Президента Российской Федерации - важный шаг в этом направлении. В Послании заявлен политический курс главы государства. Президент не вторгается в компетенцию ни одного из федеральных органов государс­твенной власти. В то же время содержащиеся в Послании политические, экономические и социальные ориентиры становятся основой для оценки деятельности всех органов государственной власти. В соответствии с пунктом "е" статьи 84 Конституции Российской Федерации и исходя: из стремления обеспечить более сбалансированный и взвешенный подход при определении основных направлений внутренней и внешней политики; из конституционной обязанности Президента Российской Федерации обеспе­чить согласованное функционирование и взаимодействие органов госу­дарственной власти, направляю Федеральному Собранию Российской Феде­рации ежегодное послание "Об укреплении Российского государства (Ос­новные направления внутренней и внешней политики)".

1. ПРАВОВОЕ ГОСУДАРСТВО

1.1. Конституция и законодательство

Принятая всенародным голосованием 12 декабря 1993 года Консти­туция создала предпосылки для строительства в России сильного госу­дарства. Новое устройство государственной власти, закрепленное Конс­титуцией, соответствует демократическим стандартам. Разработка Конс­титуции происходила в условиях жесточайшего политического противос­тояния. Это не могло не сказаться на юридическом качестве отдельных статей. В новой политической ситуации и на базе принятой Конституции продолжение поэтапной конституционной реформы - оправданный и право­мерный процесс. Но при этом важно действовать без спешки, не подда­ваться сиюминутной политической конъюнктуре, учитывать тот практи­ческий опыт, который будет накапливаться при реализации положений Конституции по мере развития общества. Сейчас завершается важный этап преобразования России в демократическое государство. На основе Конституции формируется демократическая система власти. Новое поли­тическое и правовое содержание обрел институт Президента, полномочия которого направлены на укрепление государственности, защиту консти­туционных ценностей. По-новому выражены в Конституции роль и место Правительства. Оно стало самостоятельным конституционным институтом, способным нести всю полноту ответственности за принимаемые им реше­ния. В то же время Правительство действует в рамках законов, указов и в соответствии с политикой Президента.

В декабре 1993 года в России появился парламент - Федеральное Собрание. Без развитого парламентаризма полноценная демократия не­возможна. В самое ближайшее время будет обновлена и реформирована система правосудия. Ее роль до сих пор далека от той, которую судеб­ная власть должна играть в правовом государстве. Конституция создала благоприятную основу для взаимодействия всех ветвей власти, прежде всего Президента и парламента. Однако Конституция определяет лишь юридические условия совместной работы Президента и Федерального Соб­рания. Необходим также благожелательный психологический климат взаи­моотношений. Это и есть политическая культура. Ежегодные президент­ские послания - один из ее элементов. Послание - не директива, но и не набор благих пожеланий. Президент обладает достаточными конститу­ционными возможностями воздействия на положение дел. Парламент, ува­жая полномочия Президента, не будет воздвигать искусственные барьеры на пути реализации основных направлений внутренней и внешней полити­ки. Именно такого согласия ожидает народ от власти. Именно от этого, в первую очередь, зависят укрепление нашего государства и гражданс­кий мир в стране.

Стабильность общества, защита его основополагающих ценностей, прежде всего прав человека, обеспечение национальных интересов Рос­сии во многом зависят от того, насколько эффективно демократическая власть будет работать, сумеет ли преодолеть разрыв между конституци­онными принципами и реальной практикой.

Одна из причин такого разрыва в том, что и в обществе, и в го­сударственном аппарате продолжается глубинная борьба между сторонни­ками и противниками демократической системы. Борьба интересов харак­терна для любого свободного общества. Но она плодотворна, пока ве­дется в системе демократических ценностей.

Это - необходимое ограничение, и оно должно стать критерием правовой оценки любого политика, политической организации, любого государственного института. В частности, нельзя впредь допускать де­ятельность партий, движений, иных объединений, посягающих на основы конституционного строя, проповедующих и сеющих социальную, нацио­нальную и религиозную вражду и ненависть. В равной степени нельзя допускать такие антиконституционные проявления и под прикрытием де­путатского статуса, государственной должности.

Игнорирование органами власти фактов посягательства на консти­туционный строй означает неумение либо нежелание защитить демократию мерами государственного принуждения, хотя это прямо диктуется Конс­титуцией. Другая фундаментальная причина разрыва между демократичес­кими принципами и государственной практикой состоит в том, что, от­казавшись от командного принципа осуществления власти, государство так и не смогло в полной мере овладеть правовым принципом.

Это вызвало такие угрожающие явления, как:

- неконтролируемый рост управленческого персонала во всех сфе­рах, что снижает эффективность власти, уродует всю систему управле­ния;

- расцвет бюрократизма, который заглушает рост новых экономи­ческих отношений, искажает социальную политику государства, угнетаю­ще действует на социальное самочувствие людей;

- включение части чиновничества на разных уровнях управления в политическую борьбу, что приводит к саботажу государственных реше­ний;

- коррупция, проникшая в государственный и муниципальный аппа­рат;

- опасно низкий уровень исполнительской дисциплины;

- рассогласованность в работе министерств, ведомств, других го­сударственных органов.

Нужно открыто признать: демократические принципы организации власти все больше и больше дискредитируются. Формируется негативный образ демократии как слабой, аморфной власти, мало что дающей боль­шинству людей и отстаивающей прежде всего свои корпоративные интере­сы. Российское общество обрело свободу, но пока не ощутило демокра­тию как систему сильной и в то же время целиком ответственной перед народом государственной власти. Поэтому на новом этапе требуется создать и отладить практические механизмы демократии. Решить эту проблему можно, если радикально повысить эффективность государствен­ной власти, обеспечив точное и неуклонное соблюдение Конституции и законов, применяя, если надо, такой обязательный атрибут власти, как государственное принуждение, опирающееся исключительно на право. Это проблема первостепенной важности, и ее необходимо решать совместными усилиями Президента, Федерального Собрания, Правительства, других органов государственной власти. В ближайшее время следует разрабо­тать и принять законы, устанавливающие четкие правила функционирова­ния государственных органов, в первую очередь органов исполнительной власти. Они должны предусматривать действенные механизмы контроля и ответственности, позволяющие принимать правовые акты, реально выпол­нимые, а значит, не допускающие произвольного толкования, экономи­чески проработанные, включающие конкретные санкции за их неисполне­ние. Среди них законы о Правительстве, о федеральных органах испол­нительной власти, о нормативно-правовых актах, о федеральной госу­дарственной службе, об основах организации представительных и испол­нительных органов власти субъектов Российской Федерации, о статусе депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации. На феде­ральном, региональном и муниципальном уровнях необходимо провести ревизию нормативных актов с целью кардинального уменьшения сферы действия так называемого разрешительного принципа и замены его уве­домительным.

В практической деятельности органов исполнительной власти конт­рольные функции и персональная ответственность должностных лиц за неисполнение правовых актов должны получить приоритетное значение. Оценку работы государственных органов и должностных лиц необходимо проводить не только по результатам их управленческого воздействия на ситуацию, но и, в первую очередь, по уровню исполнения правовых ак­тов, решений вышестоящих органов, принятых в пределах их компетен­ции.

В правовом государстве власть связана правом, что является обя­зательным признаком такого государства. Именно поэтому развитие пра­ва - актуальное направление политики по укреплению Российского госу­дарства.

В этом важном деле главная роль принадлежит Федеральному Собра­нию. В качестве приоритетов правовой реформы необходимо выделить:

- создание эффективных правовых механизмов, гарантирующих права и свободы человека и гражданина. Сегодня наиболее актуальны в этой сфере Жилищный кодекс, Кодекс законов о труде, закон о публичных ме­роприятиях, изменения в Законе о защите прав потребителей, законы о государственном социальном страховании, о прожиточном минимуме, о разрешении коллективных трудовых споров;

- развитие правовых основ рыночной экономики (принятие в первую очередь нового Гражданского кодекса);

- совершенствование процессуального, уголовного, административ­ного и других отраслей законодательства, направленное на обеспечение прав личности и общества, их защиту от организованной преступности, коррупции, иных криминальных проявлений.

Особого внимания требуют те отрасли права, которые только начи­нают развиваться или пока отсутствуют. Это банковское право, век­сельное право, налоговое право, право корпоративного управления, ин­формационное право, компьютерное право и т.д.

Правовая реформа должна базироваться на принципах:

- системности нового законодательства (принятие пакетов законо­дательных актов, исключение повторных актов и правовых пробелов и т.д.);

- правовой экономии (принятие меньшего числа нормативных актов, использование методов кодификации правовых актов и т.д.);

- единства правовой системы (установление четкой иерархии пра­вовых актов как на федеральном уровне, так и в системе взаимоотноше­ний с субъектами Федерации).

1.2. Судебная реформа

Если в государстве существует сильная судебная система, то сильно и само государство. Сильно потому, что представительные и ис­полнительные органы власти не тратят огромные силы на борьбу за вы­полнение принимаемых ими решений, лишаются соблазна действовать неп­равовыми средствами.

Главную роль в защите права везде играет судебная власть. Ее сила в том, что она лишена (во всяком случае, должна быть лишена) каких бы то ни было политических интересов. Ее главный и единствен­ный интерес - право как самостоятельная ценность. В сегодняшней Рос­сии институты судебной власти фрагментарны, их юрисдикция еще не распространяется на все правовые отношения, законодательная база правосудия во многом устарела и страдает неполнотой. Перед федераль­ной властью встает, таким образом, насущная задача - как можно ско­рее завершить судебную реформу. Ее цель - формирование эффективного правосудия, действующего на строгих правовых и демократических нача­лах.

Реформа правосудия должна обеспечить:

- универсальность судебной защиты (возможность защиты от любых проявлений произвола и насилия);

- доступность правосудия;

- оперативность судебной защиты прав и законных интересов;

- безусловность исполнения судебных решений.

Правовая защищенность граждан слаба. Многие суды не считают конституционные положения нормами прямого действия. Нередко гражда­нам по разным причинам отказывают в реализации их права на судебную защиту. Судебные решения, прежде всего в гражданско-правовой сфере, зачастую остаются невыполненными, игнорируются теми, кому они адре­сованы. Принцип независимости судей и их подчинения только закону еще не стал нормой жизни. В руках у чиновников остается немало рыча­гов давления. Условия работы, уровень социальной защищенности, быто­вого обеспечения судей во многом зависят от благорасположения мест­ного руководства.

Интересы усиления государства требуют возобновления работы Конституционного Суда Российской Федерации. Помимо решения вопроса о доизбрании конституционных судей необходимо доработать и как можно быстрее принять новый закон о Конституционном Суде. При этом должны быть учтены изъяны прежнего закона, которые искажали сущность важно­го института демократии. Нуждаются в обновлении не только компетен­ция Конституционного Суда, не только гарантии выполнения его реше­ний, не только статус судей, но и сам процесс конституционного пра­восудия. Следует также принять законы, закрепляющие новые процессу­альные принципы в уголовном, гражданском, административном и арбит­ражном судопроизводствах, прежде всего принципы состязательности и равноправия сторон в судебном процессе. Суд присяжных - одна из наи­более демократических форм судопроизводства. Поэтому в самые корот­кие сроки заинтересованные органы должны подвести итоги начавшегося в 1993 году эксперимента и внести предложения о возможности полно­масштабного введения этого института в судебную практику.

Нужен закон о судоустройстве, устанавливающий общие принципы построения судебной системы в России и особенности правового регули­рования различных подсистем судебной власти. Должны быть восстанов­лены такие прогрессивные институты, как мировые судьи, апелляционное производство.

Назрела необходимость выделения административной юстиции в ка­честве самостоятельной подсистемы. Она должна состоять из судов или судебных присутствий общих судов, рассматривающих дела о законности действий государственных и муниципальных органов, должностных лиц.

Для демократического реформирования деятельности высшего суда в системе общих судов Российской Федерации требуется закон о Верховном Суде Российской Федерации. Для создания эффективного правосудия бе­зотлагательно следует принять законодательный акт, устанавливающий гарантии государственной защиты судей, присяжных заседателей, свиде­телей, потерпевших, других участников уголовного процесса. Суды надо финансировать в полном объеме. Это важно не только для поднятия престижа судебной власти, но и для обеспечения полной независимости судов от органов власти всех уровней.

1.3. Защита гражданина, права и государства

Укрепление государства немыслимо без обуздания преступности. Огромная сложность, однако, заключается в том, что для эффективной борьбы с преступностью требуется сильное государство. Проблема нас­только остра, что ее невозможно отложить на будущее. Речь идет о ре­альной оценке ситуации и принятии всех возможных мер для ее измене­ния в лучшую сторону. Безудержный рост преступности создает серьез­ную угрозу для государства и общества, жизни, здоровья и имущества граждан. Преступность сегодня представляет собой угрозу национальной безопасности России.

В последние четыре года ее общий уровень вырос почти в два ра­за. Усиливаются опасные тенденции в динамике и структуре преступнос­ти.

Положение осложняется кризисом, который переживают и правоохра­нительные органы. Их профессиональное кадровое ядро значительно ос­лаблено. Все это отрицательно сказывается на раскрываемости преступ­лений, на авторитете органов охраны правопорядка, влечет за собой безнаказанность правонарушителей и усиление агрессивности преступно­го мира.

В последнее время предприняты меры, направленные на концентра­цию усилий государства на этом важном направлении, подготовлена Фе­деральная программа борьбы с преступностью на 1994-1995 годы. Ее целью является создание дополнительных гарантий защиты жизни, здо­ровья, имущественных и иных прав граждан, обеспечение общественной безопасности и правопорядка. Выполнение намеченных мер связано с со­ответствующим финансированием, что потребует от российского парла­мента принятия нелегких бюджетных решений. Каким бы сложным ни было экономическое положение государства, надо сделать все возможное, чтобы удовлетворить самые неотложные финансовые и материальные пот­ребности органов охраны правопорядка. Министерству внутренних дел следует принять кадровые, организационные меры, обеспечивающие нор­мальную работу правоохранительных органов. Необходимо избавить их от выполнения несвойственных им функций и бюрократической работы, лик­видировать ведомственные барьеры, правовую и организационную путани­цу в деятельности правоохранительных органов. Необходимо сформиро­вать в структуре МВД строго централизованную систему подразделений по борьбе с организованной преступностью, обеспечить эти подразделе­ния в первую очередь лучшими кадрами, техникой и финансами. Интересы борьбы с преступностью требуют проведения единой правовой политики всеми органами и должностными лицами, наделенными правом уголовного преследования, - будь то дознаватель или следователь, прокурор или судья. Должны быть обеспечены социальная защита сотрудников органов охраны правопорядка и в то же время строжайший контроль за их соот­ветствием профессиональным и моральным требованиям. Эффективность борьбы с преступностью предполагает укрепление правовой базы. В этих целях Федеральному Собранию предстоит в безотлагательном порядке рассмотреть и принять соответствующий пакет законов.

Следует найти законодательные решения ряда вопросов, связанных с борьбой против организованной преступности и коррупции, среди ко­торых:

- усиление уголовной и иной юридической ответственности всех лиц, участвующих в организованных преступных группах, в особенности их организаторов;

- расширение доказательственной базы;

- защита участников уголовного процесса;

- меры, препятствующие "отмыванию" денег, добытых противоправным путем;

- меры, препятствующие проникновению организованной преступности в государственный аппарат.

Эти вопросы должны найти свое отражение в федеральных законах о борьбе с организованной преступностью, о борьбе с коррупцией, о феде­ральной государственной службе. Необходимо ликвидировать пробелы в правовом регулировании борьбы с экономическими преступлениями. Прежде всего должна существовать равная правовая защита всех форм собствен­ности. Нужны акты, направленные на защиту лиц, занимающихся честным предпринимательством, и вместе с тем акты об ответственности за недоб­росовестную конкуренцию и недобросовестное предпринимательство, ложное банкротство, ложную рекламу, получение кредитов обманным путем, нару­шение правил в области налоговой, таможенной и лицензионной деятель­ности, коммерческий подкуп недолжностных лиц, компьютерные преступле­ния. Должна быть разработана принципиально новая система предупрежде­ния правонарушений и безнадзорности среди детей, подростков и молоде­жи, создана сеть государственных и общественных организаций по соци­альной защите и коррекции поведения этой категории населения.

Необходим комплекс мер по оказанию социальной помощи людям, ос­тавшимся без постоянного дохода, без средств к существованию. Нужен законодательный акт, четко регулирующий меры по социальной адаптации лиц, освобождаемых из мест лишения свободы. Активная интеграция оте­чественной преступности в международную требует укрепления сотрудни­чества правоохранительных органов России и зарубежных стран. Правовой базой для его расширения может стать быстрейшее присоединение России к соответствующим международным конвенциям. Необходимо также ратифициро­вать Конвенцию о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам, подписанную более двух лет назад главами государств СНГ в г.Минске. Неотложной мерой является принятие новых Уголовного, Уголовно-процессуального и Уголовно-исполнительного кодек­сов, основанных на принципе приоритета общечеловеческих ценностей. В них должна быть отражена специфика новой российской государственности и предусмотрена надлежащая охрана всех ее институтов.

2. ЧЕЛОВЕК В ДЕМОКРАТИЧЕСКОМ ГОСУДАРСТВЕ

2.1. Права человека

Конституция Российской Федерации юридически обеспечивает такое отношение государства к правам человека, которое отвечает современному пониманию демократии, принципам гражданского общества. Человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и за­щита прав и свобод человека и гражданина - главная обязанность госу­дарства. В демократическом государстве власть направлена не на подав­ление свободы и не на внешнюю экспансию. Все его силовые атрибуты нуж­ны не для самоутверждения власти, а для того, чтобы любой человек был защищен от всякого произвола и насилия, ощущал свое достоинство, выс­тупал как полноправный партнер государства. Другими словами, вся мощь государства должна обеспечивать охрану и защиту прав личности. Консти­туция определяет путь, по которому должны следовать государственные органы. В частности, недопустимо более в практике органов государс­твенной власти и местного самоуправления игнорировать положение о том, что Конституция Российской Федерации имеет прямое действие на всей территории Российской Федерации. Это позволяет основывать судебные ре­шения непосредственно на Конституции, в том числе в случае отсутствия или противоречия ей действующих законов. Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федера­ции являются составной частью ее правовой системы. Тем самым государс­твенные органы, должностные лица обязаны строить свою деятельность в соответствии с международными стандартами в области прав человека, юридической защищенности личности. Однако с принятием Конституции раз­рыв между ней и действующим законодательством в области прав человека, защищенности личности увеличился. Указы Президента Российской Федера­ции частично заполнили соответствующий правовой вакуум, но они не мо­гут и не должны постоянно заменять законы. Таким образом, стоит задача приведения законодательства в соответствие с Конституцией.

С целью нормативного обеспечения прав человека в ближайшие два года необходимо:

- разработать и принять законы, прямо предусмотренные Конституци­ей;

- усовершенствовать действующие федеральные законы;

- разработать и принять нормативные акты, устанавливающие меха­низм реализации федеральных законов;

- привести правовые акты Российской Федерации и субъектов Федера­ции в области прав человека в соответствие с Российской Конституцией.

2.2. Безопасность личности

Демократическое государство не вправе вторгаться в частную жизнь граждан, но оно должно обеспечить каждому человеку личную безопасность и защиту его достоинства. Одна из самых острых проблем в жизни госу­дарства и общества - стремительный рост преступности. Это один из ос­новных факторов, препятствующих осуществлению реформ, вызывающий у граждан чувство тревоги за свою жизнь и благополучие. Ситуация стала нетерпимой. Правильных слов о войне с преступностью произнесено много. Гораздо меньше результатов. Пора переходить к конкретным делам. В об­щественном сознании крепнет мысль, что демократическая власть не в состоянии навести порядок. Необходимо преодолеть это опасное заблужде­ние. Люди, наоборот, должны обрести уверенность в том, что только де­мократическое государство способно обеспечить их безопасность.

Решать проблему безопасности личности необходимо безотлагательно и с применением действенных правовых, организационных, кадровых, фи­нансовых мер. Граждане России нуждаются в правовой защите и от произ­вола самих государственных структур. Требуется создание развитой и доступной системы юридической помощи населению. Уровень развития адво­катуры - точный индикатор правовой обеспеченности прав и свобод чело­века и гражданина. Законодательно должны быть гарантированы независи­мость и высокий престиж адвокатуры, исключено вмешательство в ее дея­тельность органов государственной власти. В то же время необходимо закрепить условия льготного предоставления разнообразных адвокатских услуг гражданам, испытывающим финансовые затруднения. Государство обя­зано заботиться о здоровье населения. Здоровье каждого гражданина Рос­сии должно приобрести самостоятельную ценность. Вместе с тем качест­венные показатели состояния здоровья населения в последние 10 лет не­уклонно снижаются. Негативно развиваются демографические процессы. Сокращается ожидаемая продолжительность жизни, увеличивается смерт­ность. Нарастает угроза санитарно-эпидемиологическому благополучию граждан. В 1993 году население было обеспечено лекарствами только на 60 %. Задача Правительства в 1994 году как минимум не допустить сниже­ния объема медицинской и лекарственной помощи населению, объединив различные источники финансирования и сконцентрировав их на наиболее важных направлениях здравоохранения: скорой медицинской помощи и меди­цине катастроф, интенсивной терапии и реанимации, семейной врачебной практике, лекарственном обеспечении. Стабилизировать и улучшить поло­жение в сфере здравоохранения призвана реформа системы медицинской по­мощи. Ее цель - удовлетворение потребностей населения в качественной доступной медицинской и лекарственной помощи, создание условий, спо­собствующих здоровой, активной и продолжительной жизни.

В первую очередь реформа должна предусматривать:

- структурную перестройку отрасли и переход к обязательному меди­цинскому страхованию всех граждан России;

- поддержку государственной и муниципальной систем здравоохране­ния.

Как показывает мировой опыт, введение медицинского страхования вместо централизованной системы здравоохранения является наиболее ра­циональной и надежной формой медицинской помощи. При такой системе ин­тересы пациента защищают не только органы здравоохранения, но и стра­ховые компании.

В России медицинское страхование лишь вступает в силу. Тем не ме­нее уже первый опыт работы территориальных фондов обязательного меди­цинского страхования показал, что установленный размер страхового взноса явно недостаточен и не в состоянии полностью компенсировать рост цен на медицинские услуги и лекарственную помощь социально неза­щищенным группам населения. Правительству надо найти возможность поэ­тапного увеличения страхового тарифа. Качественная лечебно-профилакти­ческая помощь возможна только на основе применения высокоэффективных медицинских технологий, достижений медико-биологических и технических наук, требующих современной производственной базы. Всемерно содейство­вать ее развитию - важная задача федеральных органов власти. Следует осуществить крупномасштабное привлечение предприятий страны, в первую очередь конверсионных, к производству современных высококачественных медикаментов и медицинской техники. Необходимо сохранить беспошлинный централизованный ввоз только жизненно важных импортных медикаментов, не производимых в России. Эти меры станут серьезной поддержкой оте­чественной медицинской промышленности. Преобразования в системе здра­воохранения требуют законодательного обеспечения. В ближайшее время парламенту Российской Федерации предстоит рассмотреть законопроекты о системах здравоохранения, о правах пациентов, о лекарственных средс­твах, об охране семьи и ряд других.

На протяжении длительного времени в нашей стране преобладал без­думный подход к созданию новых производств и возведению промышленных объектов, использовались хищнические методы освоения природных бо­гатств. В наши дни людям приходится расплачиваться за эти просчеты.

Обширные регионы страны стали зонами экологического бедствия. Жизнь и здоровье десятков миллионов людей, проживающих на этих терри­ториях, животный и растительный мир находятся под серьезной угрозой. В ряде мест, особенно в крупных промышленных центрах, сложилась крити­ческая ситуация.

Вполне обоснована тревога общественности за состояние окружающей среды, справедливы требования срочно приступить к конкретной работе, с тем чтобы улучшить положение. Право граждан на благоприятную окружаю­щую среду закреплено в Конституции. Поэтому конституционной обязан­ностью всех органов власти является создание условий, способствующих оздоровлению природы. Необходимо руководствоваться тем, что экологи­ческая безопасность - составная часть национальной безопасности Рос­сии.

Правительством разработан ряд неотложных экологических программ, но их реализация продвигается крайне медленно. Сказывается недостаточ­ное финансирование. Федеральному Собранию и Правительству придется уделить этой проблеме серьезное внимание. Оздоровить экологическую си­туацию во многих регионах в состоянии федеральные службы, осуществляю­щие экологический контроль, охрану природных ресурсов и регулирующие их использование. Для этого важно, чтобы они не ограничивались конста­тацией нарушений и использовали в полной мере все имеющиеся у них воз­можности.

Решительный поворот в природоохранной деятельности должна обеспе­чить долгосрочная государственная стратегия охраны окружающей среды, основные положения которой утверждены в начале февраля 1994 года Ука­зом Президента Российской Федерации.

Главное внимание в ней уделено:

- обеспечению экологически безопасного устойчивого развития в ус­ловиях рыночных отношений;

- охране окружающей среды (в том числе выводу из кризисной эколо­гической ситуации крупных городов и промышленных центров, гарантии ра­диационной безопасности населения);

- оздоровлению и восстановлению нарушенных экосистем России;

- активному участию в решении глобальных экологических проблем.

В соответствии с этой стратегией Правительству предложено в двух­месячный срок разработать план действий по охране окружающей среды на 1994-1995 годы. В текущем году Правительству поручено также разрабо­тать концепцию перехода Российской Федерации на модель устойчивого развития, обеспечивающую сбалансированное решение социально-экономи­ческих и экологических задач. Сложность и масштабность этих проблем требуют конструктивного взаимодействия федеральных и региональных ор­ганов власти, органов местного самоуправления, предпринимателей и об­щественных объединений. Потребуются взвешенное, в рамках закона, при­менение как экономических, так и административных регуляторов, разви­тое правовое обеспечение, проведение целенаправленной социально-эконо­мической, финансовой и налоговой политики.

2.3. Государственная поддержка институтов гражданского общества

Без развитого гражданского общества государственная власть неизбежно приобретает деспотический, тоталитарный характер. Только благо­даря гражданскому обществу эта власть ставится на службу человеку, становится защитницей свободы. Особенность российской ситуации в том, что параллельно становлению гражданского общества создаются основы но­вого демократического государства. Поскольку не может быть демократи­ческого государства без гражданского общества, государство объективно заинтересовано в оказании поддержки общественным институтам. При этом речь идет не о вмешательстве государства в жизнь гражданских структур, не о наделении общественных объединений государственно-властными пол­номочиями, а о селективной помощи тем институтам гражданского общест­ва, которые способны непосредственно усиливать демократический потен­циал власти.

В формировании гражданского общества неоценима роль средств мас­совой информации. Защита их свободы - задача стратегического значения. Пока есть эта свобода, демократия защищена самым важным из охранитель­ных рубежей. Российские средства массовой информации переживают сегод­ня серьезные качественные изменения, связанные с переходом на рыночные рельсы. Накопилось немало проблем. По-прежнему, как и в предыдущие два года, ключевой вопрос - финансы. В 1994 году ни в коем случае нельзя оставлять прессу без дотаций.

Необходимо постепенно переходить к разгосударствлению средств массовой информации, в первую очередь газет и журналов. Органы госу­дарственной власти должны передавать свои функции учредителей редакци­ям, журналистским коллективам. Ясно, что государство не справится с финансовым содержанием телерадиокомпаний. Пакет президентских указов по телерадиовещанию от декабря минувшего года определил курс государс­твенной политики в этой сфере. Но важно, чтобы в ходе осуществления практических шагов не было разорвано на куски и поделено информацион­ное пространство России. Государственный канал телевидения и радио должен сохраниться. Пора, наконец, развивать законодательную базу дея­тельности средств массовой информации. Первым здесь должен быть закон о праве на информацию. Необходимо также подготовить законопроекты, ре­гулирующие деятельность телерадиокомпаний, тем более что неплохой за­дел для этого имеется.

Один из факторов, осложняющих формирование политической системы демократического типа и гражданского общества, - слабость и аморфность партий и общественных организаций. Велика инерция межпартийной, межг­рупповой борьбы, в которой интересы граждан отодвигаются на задний план.

Прошедшие в декабре 1993 года выборы в Федеральное Собрание выя­вили значительные недостатки в законодательном обеспечении деятельнос­ти партий, общественных объединений, средств массовой информации в пе­риод избирательной кампании. Необходимо, чтобы очередные президентские и парламентские выборы прошли уже на основе новых законов. Не менее важно на федеральном уровне определить и основные положения избира­тельного законодательства субъектов Федерации. Особая роль отводится закону о политических партиях, который наряду с общедемократическими положениями должен дать импульс развитию многопартийности.

Важно, чтобы этот закон обеспечил:

- закрепление роли партий как основных каналов политической ак­тивности, связанной с формированием власти;

- создание условий, стимулирующих укрупнение партий и формирова­ние стабильной партийной системы;

- направленность партийной деятельности на выявление и выражение мнений различных слоев общества.

Целесообразно обеспечить согласованность и взаимную дополняемость закона о политических партиях и законов о выборах. Разрабатывать зако­ны о выборах следует опираясь на критическое осмысление опыта первых многопартийных выборов, исходя из преимущественного участия в выборах крупных политических блоков. Важное направление законотворчества - по­рядок использования средств массовой информации как в ходе избиратель­ных кампаний, так и в период между выборами. Здесь не обойтись без за­конодательного регулирования времени, отводимого телевидением и радио­вещанием для ведения избирательных кампаний. В этом случае бесплатное предоставление эфира государственными средствами массовой информации должно стать одной из форм государственной поддержки многопартийности. Целесообразно использовать опыт, накопленный во время последних выбо­ров. Третейский информационный суд, а теперь Судебная палата должна обобщить этот опыт и представить Президенту соответствующие предложе­ния. На федеральном уровне доступ к государственной поддержке, к учас­тию в выборах надо открыть объединениям, получившим статус общерос­сийских политических партий. Принятием раздельных законодательных ак­тов о партиях и об общественных организациях (объединениях) будет раз­ведена собственно политическая активность и деятельность организаций и граждан, направленная на решение неполитических проблем. Это вовлечет общественные организации в осуществление социальной политики государс­тва. Ему следует частично финансировать деятельность общественных объ­единений, занятых решением приоритетных социальных задач. Это позволит снять часть бремени с государства, сократить государственный аппарат. Продуманный, законодательно закрепленный порядок распоряжения общест­венными организациями частью государственных средств поможет повысить эффективность их использования.

Государство должно оказывать поддержку общественным организациям в форме:

- субсидий, предоставляемых на конкурсной основе;

- наделения правом пользования государственным имуществом;

- предоставления налоговых льгот, полного или частичного освобож­дения от платы за услуги государственных предприятий.

Оказывая помощь, государство должно иметь право контроля за ис­пользованием предоставляемых финансовых и иных средств. Такой механизм должен найти воплощение в законах об общественных организациях (о сво­боде ассоциаций), о профессиональных союзах, законе о некоммерческих организациях, о благотворительных фондах и благотворительной деятель­ности. Одним из признаков развитого гражданского общества является система институтов самоуправления. Эти институты позволяют придавать свободной деятельности человека созидательный смысл, связывать ее с самоответственностью. Именно поэтому Конституция выделяет отдельную сферу гражданской самостоятельности и активности - местное самоуправ­ление, определяя, что органы местного самоуправления не входят в сис­тему государственной власти, а действуют самостоятельно и ответственны перед своим населением.

Однако это не означает, что государство может полностью отстра­ниться от правового регулирования структуры, функций и полномочий местного самоуправления. Нельзя не учитывать, что это не только сфера самоорганизации жителей, но и специфический уровень власти.

3. ФЕДЕРАЛИЗМ - ТЕРРИТОРИАЛЬНАЯ ФОРМА ДЕМОКРАТИИ

3.1. Целостность государства и региональная политика

Укрепление государства - прежде всего укрепление его территори­альной целостности и единства. Проблема не сводится только к обеспече­нию нерушимости государственных границ и защите страны от внешних уг­роз. При всей важности этих задач тревожат проявления дезинтеграции страны, внутренние тенденции, угрожающие ее территориальной целостнос­ти. Опасения обусловлены тем, что коренные преобразования в экономи­ческой и политической сферах совпали с кризисом унитаризма, который себя изжил. Для России, начавшей демократические преобразования, единственно реальный способ ее укрепления - создание современного фе­деративного государства.

Задача федеральных властей - найти такую форму государственного устройства, чтобы естественное стремление регионов к большей самостоя­тельности не создавало угрозы целостности России. Первые шаги на этом пути уже сделаны. Сама Конституция была подготовлена при непосредс­твенном участии субъектов Федерации. В процессе Конституционного сове­щания удалось устранить многие противоречия и найти компромиссные юри­дические формулы, ставшие основой дальнейшего продвижения вперед.

Регионы активно налаживают координирующие и управленческие связи друг с другом. Заработал механизм "самонастройки", благодаря которому в России начинают складываться новые социально-экономические комплек­сы, не разделенные административными границами. Появились и прообразы межрегиональных структур управления, взявшие на себя часть функций, которые ранее исполнял унитарный центр. Это - межрегиональные ассоциа­ции, охватившие своей деятельностью всю Российскую Федерацию. Рост са­мостоятельности регионов и сокращение полномочий федеральной власти не означают ослабления государственности, не создают угрозы единству страны.

В Конституции заложены базовые принципы, гарантирующие: - незыб­лемость территориальной целостности государства;

- равноправие членов Федерации между собой и по отношению к феде­ральным органам государственной власти;

- единство основ государственного строя (соблюдение каждым регио­ном таких основополагающих принципов государственности, как народов­ластие, разделение властей, многопартийность, равные избирательные права граждан);

- свободу передвижения людей, распространения информации, переме­щения товаров и денег по всей территории государства (внутренние адми­нистративные границы не могут быть превращены в государственные или экономические);

- верховенство федерального законодательства;

- недопустимость действий, направленных на одностороннее измене­ние статуса субъекта Федерации.

Как и все остальные статьи федеральной Конституции, эти принципы обязательны для выполнения властями и гражданами в любом регионе Рос­сии. Во всем, что не противоречит этим принципам и не отнесено к ком­петенции Российской Федерации, регионы свободны в своем развитии.

Время борьбы регионов с "центром" за свои права уходит в историю. Конституция предоставила всем регионам России широкие права. Те регио­нальные политики, которые все еще требуют полномочий, ломятся сквозь стену рядом с открытой дверью. Главная проблема в том, чтобы скорее приступить к реальному освоению своих прав.

Широкая передача властных полномочий в регионы вовсе не означает, что федеральные власти устраняются от какого бы то ни было воздействия на региональную жизнь российского общества. Напротив, в новых условиях возрастает необходимость разработки и проведения в жизнь новой регио­нальной стратегии российского государства.

Такая задача была поставлена Президентом еще в апреле прошлого года, однако до преодоления конституционного кризиса ее решение было затруднено.

Основные принципы и цели региональной стратегии состоят в следую­щем:

- преодоление резких различий между районами по уровню жизни, по условиям развития;

- развитие межрегионального сотрудничества и максимальное исполь­зование потенциала разнообразия регионов;

- использование стимулирующих и регулирующих методов, отказ от администрирования;

- благополучие граждан;

- переход от узкоэкономических к более широким - общественным и социальным - целям;

- обеспечение территориальной справедливости (ни один регион не должен получать каких-либо неоправданных привилегий).

Важным инструментом совершенствования основ федерализма должен стать закон об общих принципах организации представительных и исполни­тельных органов государственной власти в субъектах Федерации. В поли­тической сфере гарантия региональной самостоятельности - прямые выборы региональных властей. Региональные власти должны подчиняться не феде­ральным властям, а федеральной Конституции. Гарантией экономической самостоятельности регионов должно стать разделение источников налого­вых поступлений между федеральным, региональным и местным уровнями. Тогда каждый уровень государственной власти будет по-настоящему неза­висим от других. В качестве налогоплательщиков могут выступать гражда­не и предприятия.

Одним из важнейших условий сохранения территориальной целостности является обеспечение прав местного самоуправления. В компетенции его органов - удовлетворение самых насущных, повседневных, жизненно необ­ходимых потребностей людей, что не под силу ни федеральной, ни даже региональной власти.

Местное самоуправление имеет глубокие исторические корни в рос­сийской политической культуре в виде земства. Для молодой российской демократии местное самоуправление может стать эффективным средством активизации граждан, средством вовлечения их в конструктивную полити­ческую работу, которая дает реальные практические результаты. Именно на уровне местного самоуправления могут получить практическое воплоще­ние различные формы национально-культурного развития народов России. Перед федеральной властью стоит важнейшая задача - строго разграничить функции, права, обязанности и ответственность между органами государс­твенной власти и местного самоуправления. Одновременно предстоит раз­делить их материально-финансовые источники. С этой целью необходимо принять федеральный закон об общих принципах организации местного са­моуправления. Опираясь на него, органы власти субъектов Федерации должны будут принять правовые акты, регулирующие структуру и полномо­чия органов местного самоуправления в своих регионах с учетом нацио­нальных и местных традиций. В разработке и реализации региональной по­литики должны участвовать Президент, Федеральное Собрание, Правитель­ство, субъекты Федерации. Возможности для полноценного взаимодействия законодательной и исполнительной властей в этой сфере теперь имеются.

Появление Совета Федерации - первой в истории России "палаты ре­гионов" - поможет существенно повысить уровень обсуждения региональной проблематики. Высока роль этой палаты в законотворчестве, связанном с решением всего круга региональных проблем страны. И в Совете Федера­ции, и в Государственной Думе созданы комитеты по делам Федерации и региональной политике. В ходе развития подлинного федерализма наверня­ка возникнут новые проблемы, и надо быть готовыми к их решению. Одна из них - возможный рост противоречий между регионами. Они были и рань­ше, но решались административным порядком в Москве. Теперь же регионам предстоит в основном самим преодолевать эти противоречия. В тупиковых ситуациях Президент будет использовать согласительные процедуры, соз­давать согласительные комиссии для разрешения разногласий между орга­нами государственной власти Российской Федерации и органами государс­твенной власти ее субъектов, равно как и между органами власти самих субъектов Федерации. Важнейшим механизмом самонастройки федеративных отношений выступают договоры между федеральной властью и субъектами Федерации о разграничении предметов ведения и полномочий. Договор та­кого типа был подписан с Республикой Татарстан. Особую проблему предс­тавляет урегулирование отношений между федеральной властью и Чеченской республикой. Основой для этого могут стать проведение в Чечне свобод­ных демократических выборов и переговоры по разграничению полномочий с федеральной властью.

Ближайшая задача - разработка и принятие базовых законов, позво­ляющих перевести конституционные принципы новых федеративных отношений в реальную правоприменительную практику. Необходимы законы:

- о принципах разграничения предметов ведения и взаимного делеги­рования полномочий между федеральным "центром" и субъектами Федерации;

- о порядке принятия в Российскую Федерацию нового субъекта или образовании в ее составе нового субъекта;

- о порядке изменения конституционно-правового статуса субъекта Российской Федерации.

3.2. Экономическое единство России

Разные стартовые условия и неодинаковая экономическая политика местных властей усиливают разрывы между различными регионами, формируя потенциал дезинтеграции России. Нетерпимо, когда, вступая в противоре­чие с Конституцией, власти регионов:

- ограничивают свободу экономических, научно-технических и других договорных отношений между предприятиями различных субъектов Федера­ции;

- создают препятствия перемещению товаров, финансовых ресурсов и передвижению людей через административные границы территорий;

- нарушают единство принципов налогообложения.

Каждый регион Федерации вправе применять свои тактические приемы при реализации стратегических задач экономической реформы. Но ни один регион не имеет права использовать эти приемы так, чтобы они фактичес­ки перечеркивали общие цели, отделяли его от Федерации, наносили бы прямой или косвенный ущерб другим регионам. Единство экономического пространства Федерации неприкосновенно. Чтобы его укрепить, необходимо обеспечить приоритетное развитие единой инфраструктуры (энергетика, транспорт, связь, информатика), предусмотреть жесткие санкции к регио­нам, которые препятствуют перечислению налогов в федеральный бюджет или не выполняют иные обязательства перед федеральными органами.

Федеральная власть должна, наконец, принять исчерпывающие меры для завершения процесса разграничения государственной собственности как между самими субъектами Федерации, так и между федеральным "цент­ром" и регионами. Правительству России в самый сжатый срок следует провести инвентаризацию правового режима управления федеральным иму­ществом, находящимся на территории субъектов Российской Федерации, и его материального состояния. Следует пересмотреть предоставленные от­дельным регионам льготы, часть которых экономически нецелесообразна, да и просто несправедлива по отношению к гражданам страны, проживающим на других территориях. Нужна система, построенная на единых критериях предоставления льгот по федеральным налогам и кредитам. Необходимо оказывать поддержку предприятиям, работающим по федеральным програм­мам, создавать стимулы для развития российских межрегиональных корпо­раций. Надо обеспечить безусловное выполнение Конституции, устраняя любые региональные барьеры на пути движения товаров, денег и услуг. Регионы не могут являться субъектами экономических отношений. Их влас­ти не вправе подменять собою истинных субъектов - граждан и предприя­тий - только потому, что они размещаются на территории, которая адми­нистративно подчинена региональным властям. Вместе с тем нельзя допус­тить, чтобы борьба с экономическим сепаратизмом ущемляла права регио­нов Федерации, вела к восстановлению унитарного государства. Курс на передачу им все большего объема полномочий должен продолжаться. Феде­ральная власть возьмет на себя поддержку экономически депрессивных ре­гионов через Федеральный фонд регионального развития. Основным источ­ником средств для поддержки тех, кто слаб, должна стать территориаль­ная рента, возникающая в ряде регионов в силу более благоприятных при­родных и географических факторов, а также вследствие прежних льготных государственных капиталовложений. Обеспечивая минимально необходимый уровень поддержки систем образования и здравоохранения, институтов рынка труда, федеральные власти не должны ограничивать самостоятель­ности регионов в выборе своей, приспособленной к местным условиям сис­темы социальной поддержки населения.

Очень важно, чтобы усилия федеральных органов власти дополнялись активной и всесторонней деятельностью субъектов Федерации. Не прямая передача средств из федерального бюджета в региональный, а использова­ние этих ресурсов в совместных программах на паритетных началах - ге­неральный путь государственного воздействия на региональное развитие. В этом русле следует подходить, например, к развитию малых и средних городов, автодорожному строительству и т.п. С учетом этого должна быть рассмотрена находящаяся в Правительстве программа развития малых и средних городов.

Большую роль должны сыграть предусмотренные Конституцией террито­риальные органы федеральной исполнительной власти. Именно они возьмут на себя основную нагрузку по разработке и реализации федеральных и межрегиональных программ для территорий. Понадобится поддержка межре­гиональных ассоциаций, действующих в целях экономической интеграции. Речь идет о комплексном использовании и охране природных ресурсов, ре­гиональных программах, их долевом финансировании.

3.3. Федерализм и межнациональное согласие

Укрепление Российского государства немыслимо без согласия между населяющими его народами. Множество национальных проблем порождено противоречивостью двух изначально заложенных в основу государственного устройства Российской Федерации принципов: национально-территориально­го и административно-территориального. Это отчетливо проявляется се­годня, когда происходит перераспределение властных функций и полномо­чий между федеральными органами и субъектами Федерации. В нынешних ус­ловиях сохраняется историческая необходимость их сосуществования. В то же время противоречия между ними будут сглаживаться на основе нового, заложенного в Конституции понимания нации как согражданства. Конститу­ция провозгласила самоопределение Российской Федерации от имени всего ее многонационального народа как носителя суверенитета и единственного источника власти в государстве; точно так же источником власти в рес­публиках, краях и областях является все их население независимо от на­циональности. Неконституционно, а потому недопустимо разделение жите­лей на представителей так называемых "коренных" и "некоренных" нацио­нальностей. Должно неукоснительно обеспечиваться предусмотренное Конс­титуцией равенство прав и свобод всех граждан вне зависимости от их национальности. Ни одна этническая группа не может обладать исключи­тельным правом контроля над территорией, институтами власти и ресурса­ми. Равенство прав обусловливает необходимость принятия согласованных решений, учитывающих интересы различных национальных групп.

Целостность государства в значительной мере базируется на поддер­жании единства гражданского общества и сохранении многообразия его эт­нических компонентов. Вот почему жизненно необходима демократическая национальная политика. Она должна быть направлена на решение следующих наиболее актуальных вопросов:

- национальные проблемы при строительстве федеративного государс­тва;

- защита прав граждан и образуемых ими этнических, религиозных и языковых сообществ;

- национально-культурное развитие народов Российской Федерации;

- предотвращение и урегулирование межнациональных конфликтов. Прежде всего государство обязано создать условия, позволяющие представителям различных национальностей самостоятельно определять и реализовывать свои социальные и культурные цели, образовывать ассоциа­ции, объединения и другие институты гражданского общества. В экономике это означает прежде всего свободу предпринимательства, равные права на собственность для граждан всех национальностей. В политике - поддержа­ние разнообразных форм самоуправления национальных групп. Самооргани­зация этнических общностей, не имеющих своих национально-территориаль­ных образований на территории Российской Федерации или проживающих за пределами таких образований, возможна в различных формах националь­но-культурной автономии. Правовые основы их деятельности предстоит оп­ределить Правительству и Федеральному Собранию.

Федеральные, республиканско-региональные и местные власти обязаны защищать права человека в национальной сфере и оказывать преимущест­венную поддержку наименее защищенным этническим группам. Задача госу­дарства - сохранение уязвимых этнических культур и общин, особенно в регионах Европейского Севера, Сибири и Дальнего Востока. Проведение экономических реформ в этих районах должно сопровождаться комплексом мер по защите прав малочисленных народов, среди которых:

- бюджетное финансирование традиционных отраслей экономики и со­циальной сферы;

- развитие социальной инфраструктуры национальных поселков и раз­работка особых форм медицинского обслуживания и образования с учетом специфики образа жизни малочисленных народов Севера;

- сохранение языка, культуры, традиционной среды обитания. Первоочередная государственная поддержка необходима также всем этническим категориям беженцев и вынужденных переселенцев из зон меж­национальных конфликтов. Особенно остры подобные проблемы на Северном Кавказе. В нынешнем году исполняется 50 лет со времени трагического события - насильственного переселения многих народов России с родных мест. Преодоление последствий репрессивной национальной политики - од­на из приоритетных задач органов власти всех уровней.

В решении этих сложнейших проблем особенно важно межнациональное согласие, готовность к диалогу, поиск компромиссов. Сохранение и ук­репление федеративного государства напрямую зависят от национального самочувствия русских. В России русские составляют абсолютное большинс­тво населения - 83%. Им не угрожают ассимиляция, забвение родного язы­ка, утрата национальной самобытности.

В то же время нельзя отрицать наличия ряда проблем, с которыми сталкиваются русские, особенно в некоторых республиках Федерации и в районах, граничащих с зонами межнациональных конфликтов. По отношению к ним применимы те же основные принципы демократической национальной политики:

- национальный паритет с другими народами на территории всех субъектов Федерации, в частности равенство в использовании родного языка в официальных отношениях, общественной и культурной жизни;

- право на этнокультурную самоорганизацию, например путем созда­ния регионально-культурных ассоциаций на территориях, где русские на­ходятся в меньшинстве;

- государственная поддержка программ возрождения регионального многообразия русской национальной культуры и, разумеется, русских пе­реселенцев.

Государство будет стремиться принять всех переселяющихся сооте­чественников и оказывать первоочередную помощь в размещении и трудоус­тройстве социально незащищенным группам переселенцев, а также тем из них, кто направляется в районы, развитие которых представляет особое значение для страны.

В России федеральная власть проявила достаточные выдержку и бла­горазумие, позволившие избежать перерастания конституционных конфлик­тов с рядом республик в межнациональную конфронтацию. Органам госу­дарственной власти еще предстоит разработать концепцию государственной политики России по предотвращению и урегулированию межнациональных конфликтов. В ее основу должен быть положен принцип приоритетности мирных политических средств разрешения возникающих противоречий. В то же время государство обязано использовать все законные средства, вклю­чая силу, для немедленной локализации вооруженных столкновений, разо­ружения незаконных военных формирований, пресечения деятельности орга­низаций и лиц, проповедующих национальную рознь и призывающих к наси­лию.

В целом политика межнационального согласия должна занять одно из ведущих мест в государственной стратегии развития Российской Федера­ции. Для реализации этой политики понадобится разработать следующий пакет законопроектов:

- о национальных меньшинствах;

- о статусе национальных советов, районов, округов, поселений и о национально-культурной автономии;

- о развитии этнических культур и языков;

- о вынужденной миграции и беженцах из зоны межэтнических конф­ликтов.

4. К СОЦИАЛЬНОМУ ГОСУДАРСТВУ ЧЕРЕЗ РЫНОЧНУЮ РЕФОРМУ

4.1. Резервы реформы

Экономика переходного периода всегда неустойчива. Если государс­тво слабое, нарастает нестабильность, останавливается реформа и разру­шается хозяйство. В сильном государстве быстрее достигается стабилиза­ция, а реформа создает предпосылки для экономического подъема. Без ук­репления государства России не удастся одолеть кризис и осуществить глубокое реформирование экономики. Сейчас положение в экономике весьма тревожно. Из-за взаимных неплатежей останавливаются предприятия. Про­должается рост цен. В январе 1994 года темп инфляции вновь поднялся и достиг 22 %. Люди месяцами не получают заработную плату. Не спадает социальное напряжение.

В августе 1993 года Правительство приняло Программу действий и старается ее выполнять. Активны власти многих регионов, обладающих те­перь достаточной свободой в проведении рыночных преобразований, в ко­торых участвуют миллионы людей. Однако экономическая ситуация не улуч­шается. Требуется анализ происходящего.

Реальная экономическая реформа в России была неизбежна. Отступле­ние от стратегии реформы поставит страну на грань катастрофы. Полити­ческая линия государства должна быть однозначной: попятного движения не будет. Реформа призвана коренным образом трансформировать экономи­ческий механизм, сделать его эффективным, работающим на благо людей. Сейчас, спустя два года после ее начала, можно подвести итоги, сопос­тавить приобретения и потери, определить резервы.

В активе реформы - демонтаж основных элементов отжившей админист­ративной системы и переход к экономическим методам регулирования. За­вершается первая стадия приватизации, без которой реформа была бы не­возможна. За короткий срок частная собственность, почти полностью ис­корененная в минувшие десятилетия, снова стала реальностью. Налицо пе­ремены в экономической психологии, постепенная адаптация производите­лей и потребителей к рыночным условиям. Проведена либерализация хо­зяйственной деятельности, цен и внешней торговли. Происходит перемеще­ние деловой активности из государственного в негосударственный сектор. Заработал потребительский рынок. Россия имеет заметное положительное сальдо внешнеторгового баланса. Впервые за многие годы существенно снижен импорт зерна. Удалось обеспечить внутреннюю конвертируемость рубля по текущим операциям, создать определенные валютные резервы, позволяющие поддерживать критический импорт и минимально необходимое обслуживание внешнего долга. Россия постепенно интегрируется в мировое хозяйство. Обозначенные итоги заметны, если сравнивать с тем, что было накануне реформы. Достигнуты они прежде всего усилиями миллионов лю­дей, принявших реформу. Несмотря на все трудности первых лет рыночных преобразований, люди не хотят возврата к старому. Результаты скромны, если иметь в виду то, что могло бы быть в нормальных политических ус­ловиях и при отсутствии серьезных просчетов властей.

Реформа экономического механизма далека от завершения. Ее резервы значительны и должны быть в полной мере использованы в 1994 году:

- институты рыночного хозяйства;

- система государственного управления;

- демонополизация;

- налогообложение;

- хозяйственное законодательство.

После завершения чекового этапа приватизации начнется ее качест­венно новый этап. Центральными проблемами станут повышение инвестици­онной активности, весомый вклад в структурную перестройку, создание конкурентной среды и формирование полноценного фондового рынка.

Хотя Россия уже располагает основами инфраструктуры рыночного хо­зяйства, распределена она весьма неравномерно. В частности, страна не имеет эффективных институтов, обеспечивающих функционирование рынков оборудования, земли, жилья и прочей недвижимости, ценных бумаг, опто­вой торговли. Федеральное Правительство и власти регионов не вправе относиться к этому безучастно. Более того, институциональное направле­ние реформы должно стать ведущим. Федеральное Собрание поступит верно, если заложит прочную правовую базу российского предпринимательства. Главное, чтобы она была стабильной. Органам государственной власти на­до значительно упростить процедуры, регламентирующие деятельность частного бизнеса. Усложненность и противоречивость регулирования тор­мозят развитие предпринимательства и питают коррупцию. В первоочеред­ной государственной поддержке нуждаются те предпринимательские струк­туры, которые действуют на приоритетных направлениях реформы. В 1994 году ее должна обеспечить Федеральная программа государственной под­держки малого предпринимательства. Среди актуальных задач 1994 года - формирование современной системы расчетов и начало глубокой реформы Центрального банка с целью создания Федеральной резервной системы Рос­сии. Поскольку действия Центрального банка имеют ключевое значение для судьбы реформы и далеко идущие социально-политические последствия, процесс его реформирования будет находиться под контролем Президента. 1994 год должен стать годом формирования российских финансово-промыш­ленных групп. Правительству надо проконтролировать, чтобы они создава­лись строго на добровольной основе, исключить реанимацию старых минис­терских структур, незаконное присвоение государственной собственности и неоправданный монополизм. Такие институты способны поддерживать дос­таточную инвестиционную активность и технологические нововведения, обеспечивать концентрацию ресурсов в точках роста и необходимую конку­рентоспособность как на внутрироссийском, так и на мировом рынках.

Альтернатива просматривается вполне отчетливо: быстрое подавление зарубежными транснациональными корпорациями российских предпринима­тельских структур, за исключением, может быть, тех, что работают в сырьевом секторе. Надо незамедлительно развертывать институты, обеспе­чивающие проведение государственной структурной политики. В аграрном секторе Правительству и властям регионов пора создавать механизмы реа­лизации права частной собственности на землю, помогать строить совре­менную банковскую инфраструктуру. Нужна разумная протекционистская по­литика, защищающая интересы отечественных производителей, но без ощу­тимого ущерба для потребителей.

В 1994 году надо приступить к коренным изменениям всей системы государственной поддержки аграрного сектора. Не удовлетворение любых финансовых запросов отрасли, а реальная реформа ее экономического ме­ханизма - таким должен быть главный принцип.

Государству пока не удалось наладить эффективное регулирование экономики, в частности управление принадлежащими ему предприятиями.

Из-за этого многие предприятия до сих пор не несут полной иму­щественной ответственности за результаты своей деятельности, надеясь получить поддержку из бюджета даже в случае продолжения явно неэффек­тивного производства. Известно, чем оборачивается такая поддержка, - новыми витками инфляции, замедлением структурной перестройки, снижени­ем экономической эффективности. Именно поэтому на уровне государствен­ных предприятий реформа идет не так быстро, как могла бы.

Вместо старых звеньев административной системы появились и окреп­ли новые административные структуры, многие из которых вовсе не обяза­тельны в рыночных условиях. Хотя чиновник уже не разверстывает планы и не делит фонды, он обладает не меньшей властью, поскольку распределяет централизованные кредиты и инвестиции, выделяет экспортные квоты, вы­дает лицензии. Вследствие этого не только утрачивается эффективность управления, но и воспроизводится экономическая база коррупции.

Правительство не сумело навести здесь должный порядок. В 1994 го­ду фактическая ничейность собственности и "вакуум" управления в госу­дарственном секторе должны быть устранены. Назрели серьезные изменения законодательства: нормы, предназначенные для экономики централизован­ного планирования и хозрасчета, сейчас малопригодны. К собственным предприятиям государство должно относиться как хозяин. Это позволит остановить разбазаривание государственной собственности в угоду ко­рыстным интересам некоторых хозяйственных руководителей, повысить эф­фективность ее использования и, освободившись от бесперспективных, поддержать жизнеспособные производства. Создание системы регулирования рыночной экономики - не откат назад, а движение вперед, развитие ре­формы, укрепление российского государства. В плохо управляемой эконо­мике никогда не будет настоящего рыночного порядка. Его формированию по-прежнему препятствует избыточный монополизм. Монополистические структуры укоренились в российской экономике настолько глубоко, что демонополизация займет немало времени. В ближайшие годы придется ре­формировать монополизированную экономику - это обстоятельство следует учитывать в полной мере.

Для того чтобы разумно распорядиться антимонопольным резервом ре­формы, необходимо расширить соответствующее законодательство, потребо­вать больше ответственности от реализующих его государственных орга­нов. Формированию конкурентной среды будут способствовать меры, стиму­лирующие частное предпринимательство и образование многопрофильных компаний, взвешенная внешнеторговая политика, защищающая экономические интересы России, а не малоэффективных монополистических образований.

Сильно поможет экономической реформе эффективное преобразование налоговой системы. Она должна быть понятной и стабильной, по крайней мере, на протяжении года. Число налогов надо сократить, а процедуру их взимания существенно упростить. Изменения в налоговой системе должны поддерживать производителей, особенно работающих на потребительский рынок, стимулировать инвестиции, быть высокоэффективными для экономики в целом.

Следует продумать и ввести в действие механизмы, обеспечивающие невозможность и невыгодность уклонения от налоговых платежей. Массовое сокрытие доходов от налогообложения более нетерпимо. Нужно, наконец, научиться собирать все, что причитается государству. Бюджет это по­чувствует незамедлительно, и проблема бюджетного дефицита станет менее острой. Это тем более важно, что решать ее путем сокращения расходов становится все труднее.

Правительству следует выступить с законодательными инициативами, предусматривающими перемещение центра тяжести на налогообложение при­родных ресурсов и недвижимости. Надо ужесточить финансовые санкции против загрязнителей окружающей среды, не подрывая, однако, конкурен­тоспособность отечественной продукции на мировом рынке. В интересах производства - существенное усиление налогового стимулирования капита­ловложений и инновационной деятельности.

Насущно необходим прорыв в правовом обеспечении рыночной реформы. В хозяйственном законодательстве нет единства. До сих пор не удалось полностью упорядочить правовые взаимоотношения между федеральным Пра­вительством и властями регионов. Не разграничена компетенция государс­твенных органов одного уровня.

Среди законопроектов, которые будут внесены Президентом России в Государственную Думу в 1994 году, - Гражданский кодекс Российской Фе­дерации, включающий общую и особенную части. Его принятие создаст все­объемлющую правовую основу рыночной экономики, общества цивилизованных собственников, экономической свободы человека, партнерских отношений между гражданином и государством. В Гражданском кодексе получат вопло­щение новые принципы предпринимательства, отношений между хозяйствую­щими субъектами и другие, ключевые для реформы вопросы.

Готовы проекты Жилищного кодекса, Кодекса законов о труде, зако­нов об акционерных обществах, договорных товариществах. То же можно сказать о налоговом и земельном законодательстве, об изменениях и до­полнениях к законам о банкротстве, о конкуренции и ограничении монопо­листической деятельности, о крестьянском (фермерском) хозяйстве. Край­не важны законодательные акты, регулирующие обращение ценных бумаг, иностранные инвестиции, концессии, функционирование свободных экономи­ческих зон. Необходим новый закон и о банковской системе.

4.2. Цена реформы и пути ее снижения

Экономическая реформа не бывает безболезненной и бесплатной. По­тери неизбежны, и центральная политическая проблема состоит в том, чтобы цена рыночных преобразований не была для общества слишком вели­ка. Этого нам добиться не удалось.

Высокая стоимость реформы объясняется, во-первых, неблагоприятной стартовой позицией. В конце 1991 года экономика была в крайне тяжелом положении. Фактический отказ механизма тоталитарной системы совпал с распадом СССР и разрывом хозяйственных связей. Потребительский рынок был опустошен еще раньше, валютные резервы исчерпаны. Углублялся спад производства. Рубль вымывался из оборота, процветал бартер. Десятиле­тиями откладывая необходимые реформы, тоталитарный режим до крайности обострил все проблемы и исчерпал запас прочности народного хозяйства.

В наследство от прошлого России достались утяжеленная структура производства с доминированием ВПК и монополизмом, сырьевая ориентация экспорта.

Инфляция началась гораздо раньше 1992 года. Эта болезнь много лет терзала нашу экономику, оборачивалась всеобщим товарным дефицитом, карточным распределением, километровыми очередями. Когда развернулась либерализация цен, копившаяся годами инфляционная энергия вырвалась наружу.

Во-вторых, цена реформы определяется политическими обстоятельст­вами. Два года реформы в России сопровождались острейшей конфронтацией ветвей федеральной власти, в ходе которой они ослабили друг друга, а значит, и государство в целом. Перенос борьбы в сферу экономической политики имел для страны и особенно для реформы самые тяжкие последс­твия: слабая законодательная обеспеченность рыночных преобразований, пробуксовки реформы, ускорение инфляции - далеко не полный перечень.

В-третьих, издержки реформы вызваны ошибками ответственных за нее органов государственной власти. Правительство слабо учитывало последс­твия одних решений, откладывало принятие других, запаздывая с назрев­шими корректировками реформы, недоиспользовало ее резервы. Это стало особенно заметным в последние месяцы, когда Правительство не столько продвигало реформу, сколько реагировало на возникавшие проблемы. Пауза в реформировании затянулась. Ее пора прервать.

Опыт последних двух лет показывает: известными потерями оборачи­вается не только сама реформа. Еще больший урон наносит промедление с назревшими изменениями конструкции экономического механизма.

Одна из основных составляющих стоимости российской реформы - ус­тойчиво высокая инфляция, непрекращающийся рост цен. Это наносит гро­мадный урон самой реформе, качеству жизни населения и экономике в це­лом. В условиях безудержной инфляции кризис непреодолим.

Крайне тяжелой остается ситуация с капиталовложениями. Основа ин­вестиционного кризиса - высокая инфляция, вследствие чего деньги идут не в производство, а в посредничество. Бюджетных вложений уже почти нет, фондового рынка еще нет - такова неизбежная комбинация переходно­го периода, негативные последствия которой для инвестиций совершенно очевидны. Из-за инфляции кредит стал не только дорогим, но и преиму­щественно краткосрочным. В результате под угрозой оказалось будущее экономики России.

Сохраняется инерция экономического спада. В ряде отраслей идет настоящая деградация и разрушение производства с падением выпуска в 1993 году на 25 % и более. В самом сложном положении находится науко­емкое машиностроение. Некоторые заводы выживают лишь за счет перехода на выпуск технологически отсталого оборудования, скатываясь на уровень 60-х годов. Хотя производим меньше, чем раньше, потребление сырья, топлива, энергии остается значительным. Падает эффективность. Реаль­ность переходного периода заключается в том, что российская промышлен­ность может стать рыночной, но примитивной и малоэффективной. Такая плата за рыночную реформу была бы непомерно высокой.

За два года реформы Правительство так и не смогло выработать эф­фективную структурную политику. Это бездействие дорого обходится рос­сийской экономике.

Большой урон производству наносит кризис взаимных неплатежей. Страдает не только экономика, но и социальная сфера, поскольку растет скрытая безработица, вовремя не выдается заработная плата, а местные бюджеты недобирают значительную часть налогов.

Если промедлим с решением проблемы, массовые неплатежи будут и в дальнейшем способствовать остановке предприятий, усиливать спад произ­водства.

Весьма внушительной оказалась социальная цена реформы. С одной стороны, нельзя допустить срыва реформ, что лишь усилит переживаемые народом трудности. С другой стороны, нельзя превысить порог социально­го шока. Иначе готовность населения поддержать рыночную реформу всту­пит в острое противоречие со страхом быть ею раздавленным. Наибольшие опасения вызывают бедность, вопиющее неравенство и безработица.

Страна несет потери из-за слабого контроля над вывозом ресурсов и неблагоприятных условий внешней торговли. Сказываются общая экономи­ческая неустойчивость и прорехи в валютном контроле, из-за чего значи­тельная часть экспортной выручки оседает за рубежом на счетах российс­ких предприятий. Государство обязано надежно защитить национальные ин­тересы. Иначе подрывается доверие граждан к любым его действиям, вклю­чая реформаторские.

Стоимость реформы оказалась высокой. Траектория была верной, но движение сопровождалось серьезными ошибками. Во многом затратным ос­тался не только российский экономический механизм. Политический - то­же.

* * *

Издержки реформы и ее резервы понятны. Важнейшая задача сегодня - не сбавляя темпа реформы и даже наращивая его, сделать рыночные преоб­разования менее обременительными для общества.

Несмотря на то, что темп роста цен высок, есть возможности сдер­жать инфляцию. Ориентиром должен служить уровень инфляции в размере 3-5 % в месяц к концу 1994 года, зафиксированный в Программе Прави­тельства. Если удастся выйти на этот рубеж и удержать его, сделать ди­намику цен предсказуемой, то по нынешним российским меркам такую инф­ляцию можно считать приемлемой.

Цель достижима лишь при совместной конструктивной работе Феде­рального Собрания и Правительства. Другие предпосылки - согласованные действия Министерства финансов и Центрального банка в области кредит­ной политики, отказ от расточительных субсидий и поддержки бесперспек­тивных производств, сокращение бюджетного дефицита с ежеквартальной фиксацией его предельной величины, переход к финансированию дефицита путем размещения долговых обязательств государства в отечественных и иностранных финансовых институтах, предоставление кредитов странам СНГ только под залог собственности и других активов.

Торможению роста цен будет способствовать взвешенная ценовая по­литика в тех отраслях, где монополизм носит естественный характер, объясняется особенностями производства, например в электроэнергетике и на железнодорожном транспорте.

Без последовательно антиинфляционной денежной и финансовой поли­тики гонку цен не остановить. Но Правительству нужно использовать и другие антиинфляционные рычаги, в частности резервы структурно-инвес­тиционной и налоговой политики, механизмы социального партнерства.

Любые действия федеральных властей в области экономической поли­тики должны проверяться на инфляционную безопасность. Предельно допус­тимый уровень инфляции превышать нельзя. Это требование должно соблю­даться неукоснительно. В противном случае не исключено вмешательство Президента вплоть до реализации его конституционных полномочий.

Правительству будет непросто выполнить такое требование. Особенно сейчас, когда ему предстоит ликвидировать задолженность обороне, АПК, бюджетным учреждениям, отдать долги северянам. Но если Правительство требует соблюдения финансовой дисциплины от других, то начинать ему нужно с себя. Взятые обязательства придется выполнять. А впредь прояв­лять больше ответственности.

Другая серьезная проблема - ввод в действие механизмов, позволяю­щих преодолеть кризис неплатежей, прекратить остановку жизнеспособных предприятий. Не исключено, что, опираясь на закон, придется принять жесткие административные меры против руководителей государственных предприятий, которые, располагая средствами на счетах, отказываются платить поставщикам, требуют денег у федеральных властей. Кризис неп­латежей приобретает политический оттенок, превращается в угрозу нацио­нальной безопасности страны. Действия Президента будут адекватными сложившейся ситуации.

Отсутствие реальных действий Правительства и Центрального банка в отношении проблемы взаимной задолженности предприятий более недопусти­мо. Следует ввести в действие разработанную схему погашения долгов го­сударства товаропроизводителям, осуществить другие запланированные ме­ры. Будем надеяться, что они сработают эффективно и помогут разорвать цепь взаимных неплатежей без усиления инфляции. В 1994 году надо прис­тупать к оформлению задолженности в виде ценных бумаг, реорганизации и оздоровлению экономически несостоятельных предприятий, а в некоторых случаях применять процедуру банкротства. Это тем более необходимо по­тому, что, как считает Правительство, в нынешнем году можно ожидать стабилизации инвестиционного процесса.

Необходимо остановить технологический откат российской промышлен­ности, не допустить, чтобы этот процесс стал необратимым, прежде всего в отраслях, высококонкурентных на мировом рынке, - авиакосмической, лазерной, атомной промышленности, судостроении, космических услугах, разработке программного обеспечения. Правительству следует прояснить перспективы оборонного заказа, а взятые на себя финансовые обязатель­ства выполнять без задержек. Не менее важна продуманная конверсия обо­ронного комплекса. Есть и другие приоритеты, которые содержатся в Программе Правительства, принятой 6 августа 1993 года.

Если полагаться только на рыночные силы, решение структурных проблем станет делом далекого будущего, весьма дорогостоящим, связан­ным со значительными затратами на восстановление утраченного. Снижению издержек реформы будет способствовать действенная структурная полити­ка. Правительству надо установить единый порядок предоставления госу­дарственной поддержки и строгий контроль над тем, как она использует­ся. Размещение централизованных инвестиционных ресурсов следует вести на конкурсной основе.

Раздача льгот в индивидуальном порядке должна быть сведена к ми­нимуму и упорядочена. Это относится и к промышленности, и к сельскому хозяйству.

Согласно Конституции Россия - социальное государство. Поэтому граждане России должны быть уверены в том, что законодательная и ис­полнительная власти возьмут под контроль соблюдение основных социаль­ных прав человека. Речь идет о продолжительности рабочего дня, гаран­тированном минимуме доходов, положении безработных, защите материнства и детства, недопущении использования труда детей, обеспеченности жиль­ем, праве на отдых и т.д. Нужны прочная законодательная база, фиксиру­ющая обязанности и ответственность государства перед гражданами, и ме­ханизмы их реализации.

Обеспечение должного уровня социальной защиты станет непреложным требованием, предъявляемым к экономической политике Правительства. Приниматься к исполнению должна только та государственная программа, которая не вызывает недопустимого снижения основных социальных индика­торов. Если Правительство не в состоянии обеспечить соблюдение закреп­ленных в Конституции социальных прав граждан, значит, оно работает не­достаточно умело. Законные интересы населения будут защищены властью, данной Конституцией Президенту.

Усилия государства следует сосредоточить на следующих основных направлениях:

- стабилизация уровня жизни населения;

- расширение мотиваций для трудовой и предпринимательской дея­тельности экономически активных граждан;

- адресная поддержка наименее защищенных социальных слоев;

- более равномерное распределение бремени экономического кризиса между различными группами населения.

Следует признать: настоятельно требуется пакет документов по со­циальной защите населения, который будет основан на Законе о прожиточ­ном минимуме и других актах Федерального Собрания. Необходимый минимум товаров и услуг должен быть обеспечен каждому гражданину России. А уже на его основе следует определять размеры минимальной заработной платы, пенсий, стипендий и пособий. Таким образом, будет выстраиваться единая система социальных гарантий.

Для сокращения неоправданного разрыва в реальных доходах понадо­бятся поддержка малоимущих, эффективное подоходное налогообложение, действия государства по ускорению структуризации потребительского рын­ка, пересмотр льгот отдельным предприятиям и регионам и, конечно, сни­жение инфляции.

Нужна комплексная реформа системы социального обслуживания, пре­дусматривающая, наряду с введением платности, социальные гарантии ма­лоимущим. Требуется переход к двухуровневой системе пенсионного обес­печения, когда государственные пенсии будут дополняться выплатами с индивидуальных счетов граждан в пенсионных фондах, аккумулирующих лич­ные сбережения.

Необходимо заблаговременно создать резервы финансовых ресурсов, полностью обеспечив ими федеральный, региональные и прочие фонды заня­тости. Пособия по безработице и иные платежи, связанные с утратой ра­бочих мест, надо выдавать в должном объеме и без задержек. В 1994 году понадобится серьезная активизация политики занятости. Может быть, пот­ребуются и срочные меры экономического характера в регионах, где уро­вень безработицы выходит за социально допустимые пределы.

Правительству надо продолжить постепенную компенсацию частных сбережений, ликвидированных либерализацией цен. Тут нужны механизмы, сдерживающие и растягивающие во времени инфляционные эффекты. Решить задачу надо не только потому, что в начале 1992 года большинство обла­дателей сбережений не имели ни малейшей возможности спасти их от обес­ценивания. Проблема глубже: авторитет власти, степень ответственности Правительства и парламента за социальные обязательства предшественни­ков.

Государству, обществу не обойтись без институтов социального партнерства, позволяющих решать задачи национального масштаба. Это мо­гут быть, например, регулярные согласования позиций между государс­твом, предпринимателями и профсоюзами в рамках трехсторонней комиссии.

Снижению цены реформы будут способствовать федеральная унификация внешнеторгового режима, отмена необоснованных льгот для регионов, от­раслей и отдельных предприятий, переход к конкурсной продаже экспорт­ных квот. Надо продолжить линию на либерализацию экспорта в сочетании с ужесточением государственного контроля над вывозом стратегически важных сырьевых и энергетических ресурсов. Понадобится государственная целевая программа стимулирования промышленного наукоемкого экспорта.

Правительство должно усилить валютный контроль. Нужны жесткие санкции против нарушителей, незаконно укрывающих за границей валютные ресурсы. Одновременно следует предоставить частным владельцам валютных средств государственные гарантии, защищающие их от конфискации и бло­кирования.

Выходить из кризиса, продолжать реформу Россия будет самостоя­тельно, а экономические отношения с другими государствами и междуна­родными финансовыми организациями строить на равноправной основе, ис­ходя из национальных интересов. Федеральному Собранию и Правительству предстоит немало сделать для того, чтобы вложения в российскую эконо­мику стали более привлекательными для иностранных фирм. При этом ясно, что последние будут воздерживаться от серьезных инвестиций до тех пор, пока не наступит стабилизация, пока в российскую экономику не начнут вкладывать капиталы отечественные предприниматели. Российское госу­дарство обязано последовательно отстаивать интересы российских компа­ний на внутреннем и мировом рынках.

Таким образом, в современных условиях экономическую политику надо строить так, чтобы достигались две стратегические цели:

- продолжение реформы, изменение самой конструкции экономической системы;

- снижение цены реформы, т.е. борьба с инфляцией, структурным кризисом, бедностью, несправедливым неравенством, вынужденной безрабо­тицей.

В 1994 году социально-политические ограничения будут жесткими, свобода маневра - небольшой. Тем более необходимо объединение усилий органов государственной власти, ответственных за экономическую полити­ку. Их надо сосредоточить на главном - реформе экономического механиз­ма.

Она обретет второе дыхание, если энергично проведем назревшие институциональные преобразования, откроем качественно новый этап при­ватизации, заложим основы эффективной системы государственного регули­рования, используем имеющиеся резервы демонополизации, осуществим ре­форму налогообложения, примем насущно необходимые законодательные акты и обеспечим механизмы их реализации. Тогда с помощью взвешенной эконо­мической политики можно будет провести российскую экономику между ги­перинфляцией и резким спадом производства, избежав и того и другого, сделать рыночные преобразования менее затратными. К восстановлению экономики через продолжение реформы - другого пути нет.

Органам государственной власти России нужно сделать все, чтобы 1994 год стал годом постепенного снижения темпов инфляции, затухания и приостановки спада производства, активных структурных преобразований на основе выведения неэффективных производств и поддержки точек роста, стабилизации уровня жизни основной части населения. В этом году могут быть созданы предпосылки не только для стабилизации экономики, но и для начала устойчивого экономического роста.

Такое по силам только профессиональному и ответственному Феде­ральному Собранию и Правительству. Именно этого от них ждет страна.

5. ОТ МОНОПОЛЬНОЙ ИДЕОЛОГИИ К КУЛЬТУРНОМУ МНОГООБРАЗИЮ

5.1. Развитие культуры, науки и образования

Богатство России - в ее уникальном духовном и интеллектуальном потенциале. В самые сложные моменты истории неисчерпаемый запас ду­ховных сил спасал нашу страну, позволял выстоять и преодолеть немыс­лимые препятствия. Но сейчас все острее ощущается неблагополучие в сфере духовности. Разложилась доминировавшая в течение десятилетий тоталитарная государственная идеология, выразителем которой была КПСС. На смену приходит осознание естественной исторической и куль­турной преемственности; понимание реальностей современного мира и места в нем России; ценность человеческой личности, ее достоинства; соразмерность государства природе человека; восстановление естест­венных пропорций общественного и индивидуального. Но эти сдвиги, свидетельствующие о духовном оздоровлении, еще не превратились в систему общественных культурных норм. Результат всего этого - потеря нравственных ориентиров. Она проявляется:

- в утрате интереса к принципиальным вопросам нашего бытия в обществе в целом, и в частности у интеллигенции;

- в подрыве нравственных устоев человека, в дегуманизации жизни и культуры, в нарастании экстремизма буквально во всех сферах об­щественной деятельности - от экономики до культуры;

- в разрушении мировоззренческого стержня, в готовности пове­рить в любую случайную иллюзию, в любую спекулятивную идею и однов­ременно в нигилизме и абсолютном безверии.

Все это тревожные тенденции, и важнейшая задача Российского го­сударства - переломить их. Без этого не возродить страну, не возро­дить достоинство российского народа. Пора признать, культуре не вы­жить без активного участия государства в ее судьбе. За всю тысяче­летнюю историю России культура и ее деятели не имели столько свободы творчества и политической независимости, как теперь. Но именно сей­час во весь рост встали проблемы "обескультуривания страны", "унич­тожения таланта", нищеты литераторов, художников, ученых, музейных и библиотечных работников. Творческие люди становятся заложниками ком­мерциализации. Культура и искусство начали терять былую роль в об­щественной жизни.

Насущный вопрос 1994 года - установление оптимальных отношений государства и культуры. Крайности, которых надо во что бы то ни ста­ло избежать, известны:

- свобода сама по себе вовсе не гарантия процветания творчест­ва;

- если культурная деятельность хоть в какой-то своей части дер­жится на принуждении, рано или поздно она будет заблокирована. Твор­чество и принуждение несовместимы. Никакие директивы, спускаемые сверху, не смогут действительно поднять культуру.

России жизненно необходима общенациональная политика в области культуры. Речь идет не о программе мероприятий соответствующего ми­нистерства или министерств и не о некой сумме планов действий в об­ласти культуры субъектов Федерации. Культурное многообразие никогда не укладывалось в рамки ведомственного подхода или административ­но-территориальной организации жизни страны. Государство должно предложить федеральные программы сохранения и развития общенацио­нальной культуры, стимулирования ее многообразия. Наши возможности в условиях экономического кризиса ограничены. Но бюджетные обязатель­ства, которые берет на себя государство, должны быть выполнены. Об­щество должно знать, какая часть бюджета будет израсходована на культуру, науку, образование, здравоохранение.

Перспективная задача - переход на деле к многоканальному финан­сированию культуры. Расходы на нее должны нести федеральные, регио­нальные власти, органы местного самоуправления. Значительную под­держку культуре может дать благотворительность, тем более если госу­дарство сумеет, наконец, стимулировать ее налоговыми льготами. Для этого необходим закон о благотворительных фондах и благотворительной деятельности. В числе первоочередных задач - развитие правовой базы культуры, в частности законодательное определение правового статуса организаций культуры. Подготовлен проект закона о некоммерческих ор­ганизациях. Его принятие позволит перевести на строгую правовую ос­нову решение многих острых социально-культурных проблем.

В условиях приватизации, перехода к новым земельным отношениям задача властей всех уровней - сохранение историко-культурных памят­ников, исторических комплексов, заповедных территорий, архивов, му­зеев, библиотек. Культурное наследие - особый вид государственной собственности, который требует специального регулирования.

Необходимо разработать и принять законы об охране культурного наследия народов Российской Федерации, о музеях и музейном фонде, а также учесть специфику культуры в законах общего характера. Прежде всего это относится к налоговому законодательству, в котором необхо­димо перейти к комплексной системе поддержки культуры, ее творцов, их профессиональных объединений. Требуется внести соответствующие изменения в Уголовный и Уголовно-процессуальный кодексы, Кодекс об административных правонарушениях, предусмотрев ужесточение ответс­твенности за преступления против культурного наследия страны. Укреп­ление российской государственности немыслимо без развития науки, смысл которого сейчас предельно ясен: нужна естественная интеграция науки в новые рыночные условия. Речь идет о создании условий для внедрения академических разработок прикладного профиля, проведении различного рода работ и услуг научного и научно-технического харак­тера, помогающих реализовать крупные проекты. В 1994 году необходимо проявить особое внимание к судьбе городов науки типа Арзамас-16, так называемых наукоградов. Располагая уникальным научно-техническим по­тенциалом, они могут стать центрами создания новых знаний, техноло­гий и современного образования, проводниками инновационных техноло­гий во все сферы народного хозяйства, основой для развития государс­твенных научных центров, конверсии промышленных производств. Система научно-исследовательских институтов Российской Федерации создавалась на протяжении веков трудом и талантом многих поколений россиян и в целом находится на высоком уровне. В ряде областей знаний и особенно технологий наша наука отстает от мирового уровня, но в значительно меньшей степени, чем в других сферах деятельности (сельское хозяйс­тво, промышленность). Однако требуются изменения организационных форм управления наукой, сложившихся в условиях унитарного государс­тва. Они не могут быть перенесены в прежнем виде в условия рынка. Основная цель всех преобразований в организации науки - создание благоприятных условий для творческой деятельности первичного научно­го коллектива, а не учреждения или ведомства, и для свободной состя­зательности различных школ и направлений. Результатом научно-техни­ческой революции явилась серьезная переоценка относительной ценности материальных и интеллектуальных компонентов общественного богатства. Именно интеллект, воплощаемый в том числе в высоких технологиях тех­нотронного века, служит решающим источником стремительного промыш­ленного и сельскохозяйственного роста. Без приоритетного развития фундаментальных научных исследований этот решающий источник иссякнет или ослабит свое действие. Фундаментальные теоретические исследова­ния в области философии, истории, социологии, психологии, права призваны вывести гуманитарное направление нашей культуры, образова­ния, политики на уровень, достойный лучших традиций российской гума­нистической мысли, и в современный переломный период развития России составить духовную, интеллектуальную базу социальных перемен. Госу­дарству необходимо продолжать бюджетное финансирование фундаменталь­ных исследований и принципиально новых технологий. Требуется также постоянная государственная поддержка всемирно признанного центра фундаментальных научных исследований - Российской академии наук (по­нимаемой как система научных институтов).

Важно принять закон о науке и научно-технической политике. Не­обходимо также разработать правовые меры, которые способствовали бы расширению притока средств республиканских и других региональных бюджетов для финансирования разработок, выполняемых в интересах рес­публик и регионов.

Следует также подготовить законодательные акты о научно-иссле­довательской организации, о научно-технической экспертизе и ряд дру­гих. Необходимы режим полной гласности по объемам и срокам выделения и распределения средств госбюджета на всех уровнях, а также полная открытая отчетность по всем расходам. Бюджетное финансирование долж­но дополняться конкурсным, что в условиях дефицита ресурсов способс­твует наиболее эффективному использованию средств.

Не преуменьшая значения широкого международного сотрудничества, надо создать все условия (заработная плата, оборудование, библиоте­ки) для того, чтобы наши ученые работали эффективно у себя на роди­не.

Не менее сложна ситуация и в высшей школе. Из вузов России ухо­дят молодые преподаватели, падает престиж этой профессии, резко ухудшилось социально-экономическое положение научно-педагогических и исследовательских кадров. Не откладывая на перспективу, уже в 1994-1995 годах предстоит предпринять решительные шаги к более эф­фективному использованию как образовательного, так и научного потен­циала высшей школы, расширить уже имеющиеся формы и интеграцию науки и высшего образования. Речь идет о принципиально новых формах взаи­моотношения науки с вузами - о создании научно-образовательных комп­лексов, о подготовке совместных научных программ и проектов, учебни­ков для школ и вузов. Системе высшего образования России необходимо придать больше устойчивости. Региональные научно-образовательные программы должны финансироваться на паритетных началах из госбюджета и бюджетов территорий. Требуется действенное участие местных бюдже­тов в решении вопросов развития материальной базы и социальной защи­ты студентов и работников высшей школы. Духовное и интеллектуальное совершенство не придет само собой. Реформа нашего общества должна предполагать принципиальную реформу системы образования, начиная с целей образования, его экономического фундамента, управления систе­мой образования и кончая системой подготовки и переподготовки специ­алистов, структурой школы, содержанием и технологией обучения. Раз­витие современного общества настоятельно и все сильнее требует са­мостоятельности мышления и способности принимать решения. Современ­ная массовая школа не ориентирована на формирование этих качеств личности.

Решение образовательных задач невозможно без совершенствования управления системой образования. Особо следует выделить:

- реализацию федеральной программы развития образования;

- разграничение компетенции органов управления образованием различных уровней;

- переход на государственно-общественные формы управления;

- применение гибких механизмов управления, предусматривающих аттестацию работников образования, образовательных учреждений, ли­цензирование образовательной деятельности.

Уже сделан очень важный шаг - принят Закон об образовании. Этот закон раскрепостил школу, деидеологизировал ее. Но именно в школе мы еще не готовы к свободе, к творчеству даже больше, чем в любой от­расли производства, науки, культуры. Централизованное финансирование школы из госбюджета стало объективным тормозом ее развития. Разуме­ется, и ныне часть расходов должен нести госбюджет. Это прежде всего капитальное строительство. Другая часть должна покрываться за счет муниципальных средств. Такой опыт в России есть. Его следует возро­дить в законе о местном самоуправлении. Огромную роль в финансирова­нии школы могут сыграть местные фонды образования и попечительские советы школ, если разработать разумную систему налоговых льгот. Не­обходимы и принципиальные изменения в управлении системой образова­ния. До сих пор эта работа проводилась самими работниками управления в собственных интересах. Общее число управленцев в расчете на одного ученика непрерывно увеличивалось. Новая система образования должна быть ориентирована на ребенка, его более комфортный быт и оптималь­ное развитие.

Необходимо разработать и принять федеральные законы:

- о среднем образовании;

- о высшем образовании;

- о дополнительном профессиональном образовании;

- о приватизации государственных и муниципальных образователь­ных учреждений.

5.2. Межрелигиозный и многоконфессиональный диалог в светском государстве

Россия - государство различных религий, их диалог - одна из российских традиций. История России являет нам опыт этого диало­га, осуществляемого как религиозными деятелями, так и в общении ве­рующих людей, принадлежащих к разным религиозным группам. Опыт со­седского сосуществования, взаимопонимания и взаимопомощи общин и ду­ховных центров различных религий и конфессий особенно важен для нас сегодня. Столь же важен опыт политики Российского государства, скла­дывавшейся в многонациональной и религиозно неоднородной среде.

На протяжении более чем 70 лет российское общество жило в усло­виях фактического государственного атеизма. Однако вековые народные устои не были до конца разрушены. Возрождение интереса к религии - факт современной жизни. Учет этого обстоятельства в деятельности ор­ганов государственной власти, поддержание межрелигиозного мира в стране - непреходящая ценность и долгосрочная задача. Реальный, а не декларированный отказ от политики государственного атеизма, диалог религий и конфессий, корректность взаимоотношений церквей и религи­озных объединений России - одно из условий гражданского мира, общего умиротворения общества. Законодательной и исполнительной властям следует сделать все, чтобы исключить саму возможность перерастания этнополитических конфликтов в межрелигиозные, тем более что, строго говоря, ни один народ России не является полностью однородным в ре­лигиозном плане.

Органы государственной власти всех уровней должны неукоснитель­но соблюдать принятые нормы, направленные на обеспечение подлинной свободы совести в России, на восстановление попранной в послереволю­ционный период справедливости в отношении российских церквей и рели­гиозных объединений, на содействие нормализации их традиционной дея­тельности. При этом необходимо учитывать, что церковь отделена от государства, но не от общества, с которым она исторически находится в тесной взаимосвязи. Особое внимание следует уделить правовому и имущественному статусу церквей и религиозных объединений, их цент­ров, приходов, монастырей, духовно-учебных заведений и других учреж­дений.

6. РОССИЯ И БЕЗОПАСНОСТЬ В МИРЕ

6.1. Военная безопасность

Одним из важнейших аспектов укрепления государственности явля­ется обеспечение военной безопасности Российской Федерации.

Вооруженные Силы и другие войска Российской Федерации предназ­начены для:

- защиты суверенитета и территориальной целостности, других жизненно важных интересов Российской Федерации в случае совершения агрессии против нее или ее союзников:

- пресечения угрожающих жизненно важным интересам России воору­женных конфликтов, любого противоправного вооруженного насилия в пределах России, на ее государственной границе, границах других го­сударств в соответствии с договорными обязательствами;

- проведения операций с целью поддержания мира по решению Сове­та Безопасности ООН или в соответствии с международными обязательст­вами Российской Федерации.

С учетом изменений геополитической обстановки осуществлен боль­шой объем работ по строительству Вооруженных Сил: определен боевой состав, создаются новые группировки войск (сил), идет формирование мобильных сил, закончено стратегическое, оперативное и мобилизацион­ное планирование применения Вооруженных Сил, увеличено число укомп­лектованных боеготовых частей и соединений. В результате Вооруженные Силы Российской Федерации боеспособны и в целом обеспечивают выпол­нение поставленных перед ними задач. Основное внимание в дальнейшем должно быть направлено на военно-правовую реформу, продолжение стро­ительства Вооруженных Сил и их глубокое реформирование.

Основы правового обеспечения Российской Армии уже созданы, од­нако часть положений не действует из-за отсутствия механизма их реа­лизации и источников финансирования. Необходимо внести изменения и дополнения в военное законодательство. Впервые в истории России на уровне нормативно-правового акта приняты Основные положения военной доктрины, устанавливающие главные направления развития Вооруженных Сил и других войск в военно-политической, собственно военной и воен­но-технической сферах.

Принятая военная доктрина фактически является концепцией воен­ной безопасности, составной частью единой концепции национальной бе­зопасности России. Военное строительство должно вестись в строгом соответствии с Основными положениями военной доктрины Российской Фе­дерации. Потребуется также подготовить и рассмотреть около 20 новых законопроектов. На основе конституционных принципов необходимо уси­лить правовую защиту военнослужащих и гражданского персонала Воору­женных Сил, органов военного управления и воинских частей. В интере­сах проведения военно-правовой реформы должно быть обеспечено эффек­тивное взаимодействие соответствующих структур Федерального Собра­ния, министерств и ведомств. В течение 1994-1995 годов надо пол­ностью завершить формирование Вооруженных Сил применительно к новым условиям и создать основу для их глубокого преобразования. Ввиду особенностей геополитического положения Российской Федерации в осно­ву реформирования Вооруженных Сил положен принцип мобильной обороны - создание относительно небольших, но достаточно мощных сил, готовых к оперативному использованию в районах, где возникает реальная угро­за безопасности России.

Стратегические ядерные силы будут, как и прежде, главным средс­твом сдерживания от развязывания войны. В военно-технической полити­ке будут активно развиваться опытно-конструкторские работы, позволя­ющие адекватно реагировать на существующие и потенциальные военные угрозы и военно-технические прорывы. Во главу угла поставлены задачи обеспечения ядерной безопасности страны, оснащения Армии и Флота са­мыми современными средствами боевого управления, связи, разведки и радиоэлектронной борьбы. В ближайшей перспективе предстоит реализо­вать Программу военного строительства. Целесообразно разработать и принять пакет нормативно-правовых актов, определяющих порядок осу­ществления военного строительства в целом. В 1994 году в основном завершается вывод войск на территорию России. Эта задача решается планомерно, с учетом реально складывающейся обстановки. Вывод войск, однако, по-прежнему значительно опережает темпы обустройства воен­нослужащих. Необходимо, чтобы Государственная программа обеспечения жильем военнослужащих и членов их семей неукоснительно выполнялась. Главные контрольные и организаторские функции здесь лежат на Прави­тельстве. Проводится запланированное сокращение численности личного состава. Вместе с тем проблема комплектования остается одним из са­мых узких мест военного строительства. Ее решение в ближайшие годы возможно только путем применения смешанного способа комплектования (по контракту и по призыву).

Реорганизация и сокращение численности Вооруженных Сил позволя­ют существенно изменить структуру военного бюджета, придать ему большую социальную направленность. Одной из важнейших задач госу­дарственного масштаба должно быть обеспечение престижности службы в Вооруженных Силах России. Человек в военной форме должен восприни­маться как гарант безопасности, стабильности и порядка в стране. Ук­репление Вооруженных Сил России является важной задачей всех ветвей власти. Ее решение потребует подняться над партийными пристрастиями и позициями, объединить все здоровые силы общества. Не могут оста­ваться в стороне от этой работы и субъекты Федерации.

6.2. Россия в системе международных отношений

Укрепление государственности - необходимое условие того, чтобы Россия заняла достойное место в системе изменившихся международных отношений. Основа нашего внешнеполитического курса - общепризнанные принципы и нормы международного права. Россия уважает суверенитет, территориальную целостность и независимость других государств, вклю­чая, естественно, соседей, и того же требует от них. В рамках этих универсальных принципов мы будем защищать свои законные интересы - и, если понадобится, твердо и жестко. Так делает любое уважающее се­бя государство, особенно когда речь заходит о защите прав человека, его чести и достоинства. Последовательное продвижение национальных интересов через открытость и сотрудничество, обеспечение благоприят­ных условий для внутреннего развития и продолжения реформ - главная цель внешней политики российского государства в 1994 году. В силу своего потенциала, геополитического положения и влияния Россия несет особую ответственность за поддержание стабильности в современном многополярном мире - сложном и непредсказуемом. Нужна искусная рабо­та по согласованию конкурирующих интересов с одновременным продвиже­нием собственных.

Ушла в прошлое глобальная конфронтация. Впервые за многие годы у России нет военных противников. Приоритеты в области национальной безопасности нашей страны - это ликвидация очагов военных конфликтов у границ России, укрепление режима нераспространения оружия массово­го уничтожения и новейших военных технологий, повышение контролируе­мости международной торговли оружием при соблюдении российских ком­мерческих интересов в этой области. На повестке дня - введение в действие Договора СНВ-2 и Конвенции о запрещении химического оружия. Ратификация этих документов Федеральным Собранием станет важным эта­пом реализации новой военной доктрины России, тем более что уже под­писано Соглашение между Россией, США и Украиной о полной ликвидации стратегических ядерных вооружений на украинской территории. Во главе угла внешней политики 1994 года - отношения с новыми независимыми государствами на границах России, всемерное развитие СНГ. Это сфера особой ответственности и особых взаимных интересов России и ее сосе­дей. Наша страна связана с ними теснее, чем обычно бывают связаны соседи, - это реальность, которую необходимо учитывать, чтобы сохра­нить контроль над экономическими и социальными процессами, обеспе­чить приемлемый уровень безопасности. В предшествующий период уда­лось избежать двух крайностей - имперских попыток силового восста­новления союзного государства с перекраиванием границ и самоустране­ния России от проблем бывшего Союза. Благодаря этому не произошло трагедии на территории ядерной сверхдержавы. Однако наряду с тради­ционными возможностями, которые невидимыми нитями связывают наши страны во всех областях, здесь таятся и новые проблемы для России. Очаги конфликтов вблизи ее границ, затяжной кризис экономики, да и самой государственности в ряде стран СНГ - серьезная угроза безопас­ности нашей страны. Практика показывает, что никто, кроме России, сегодня не готов взять на себя ношу миротворчества на пространстве бывшего СССР. Тем не менее использование российских миротворческих сил в операциях СНГ до сих пор воспринимается в ряде стран с насто­роженностью.

Необходимо переломить ее. Во всех странах СНГ, где Россия участвует в миротворческих операциях, она делает это по просьбе и с согласия своих соседей, на основе международно-правовых документов, в полном соответствии с суверенными правами государств, закрепленны­ми в Уставе ООН. А потому каждый раз запрашивать у мирового сооб­щества разрешение на ту или иную операцию ей не требуется. Хотя ак­тивное содействие ООН и СБСЕ персоналом и финансированием сделало бы миротворчество в СНГ более действенным. 1994 год должен положить на­чало практической реализации Договора о коллективной безопасности и обеспечении деятельности Совета коллективной безопасности СНГ. Наз­рела необходимость создать в рамках Содружества Постоянную консуль­тационную комиссию по миротворческой деятельности, с тем чтобы сов­местно с партнерами вести отработку практических форм и процедур сотрудничества в этой области. В ближайшее время в Федеральном Соб­рании следует рассмотреть проект закона об участии воинских контин­гентов России в проведении миротворческих операций, в том числе в рамках СНГ, СБСЕ и ООН. Во всех сферах отношений с государствами СНГ и Балтии в центре внимания неизменно должна находиться забота о рос­сиянах, оказавшихся за пределами Российской Федерации. Везде, где бы они ни проживали, наши соотечественники должны чувствовать себя пол­ноправными и равноправными гражданами.

Интересы россиян в государствах СНГ и Балтии будут обеспечены только в том случае, если на всем пространстве бывшего СССР станут соблюдаться международно признанные стандарты в области прав челове­ка и национальных меньшинств. Начало этому положено. По инициативе России в СНГ принята Декларация о международных обязательствах в об­ласти прав человека и основных свобод, учреждена Комиссия по правам человека. Следующий шаг - добиться подписания государствами Содру­жества Конвенции об обеспечении прав лиц, принадлежащих к националь­ным или этническим, языковым, культурным и религиозным меньшинствам, а также представить Совету глав государств СНГ проект Конвенции Сод­ружества по правам человека. Ее принятие - необходимое условие для начала практической работы Комиссии СНГ по правам человека. Близится к завершению разработка Программы защиты интересов и поддержки этни­ческих россиян, проживающих за пределами Российской Федерации. Ее основные направления ясны. Необходимо четко определить источники фи­нансирования и механизм координации на правительственном уровне.

Россия не вправе снижать свою активность в вопросе обеспечения прав меньшинств в государствах СНГ и Балтии. Российские представите­ли и впредь должны настойчиво поднимать эту проблему перед междуна­родными институтами, добиваться их участия в защите соотечественни­ков. Необходимо развивать такое сотрудничество с Верховным комисса­ром СБСЕ по делам национальных меньшинств. Становление СНГ сопряжено с множеством новых и старых проблем. Тем не менее уже наметилась тенденция к экономической реинтеграции, к более глубокому политичес­кому сотрудничеству. Организация совместной обороны, совместная ох­рана границ, создание единого информационного пространства, комп­лексное решение проблем гражданства и защиты прав переселенцев - вот вопросы, которые должны быть в центре внимания. Особо важная область сотрудничества России и новых независимых государств - экономика. Новые механизмы экономического взаимодействия складываются непросто и гораздо медленнее, чем того требует жизнь. Много споров вокруг проблемы национальных валют. В ряде государств изучаются возможности вхождения в единую денежную систему с Россией. Наиболее активные предложения по объединению денежных систем исходят в настоящее время от Правительства Республики Беларусь.

Объединение денежных систем - сложнейший процесс. В новых неза­висимых государствах уже сложился разный уровень цен. Существуют за­метные различия и в методах государственного управления экономикой. Но все эти проблемы в конечном счете разрешимы. Главная сложность заключается в том, как построить управление денежной системой - этой поистине кровеносной системой экономики - при сохранении двух прави­тельств, двух национальных банков, двух автономных бюджетов и двух парламентов с равными суверенными правами. Другой важный вопрос: ка­кие полномочия государство, вступающее в объединенную денежную сис­тему с Россией на основе российского рубля, должно при этом добро­вольно делегировать и не отзовет ли оно впоследствии эти полномочия с ущербом для другой стороны? Наконец, предстоит определить, какой уровень политической интеграции обеспечит жизнеспособность вновь создаваемой объединенной денежной системы. Ясно, что объединение де­нежных систем может обойтись нашей стране весьма дорого. Однако в перспективе объединение может не только дать выгоды Беларуси, но и окупить затраты России, принести ей свои плоды при условии примене­ния новых политических подходов. Эти политические решения и подходы Президент и Правительство будут искать в тесном сотрудничестве с Фе­деральным Собранием. Жизнь идет, и независимо от того, на какой де­нежной основе будут строиться расчеты между соседними государствами, они должны идти к единому экономическому пространству с соблюдением принципа свободы движения товаров, услуг, капитала и рабочей силы. Особое внимание должно при этом уделяться первоочередным нуждам простых людей: обеспечению свободного перевода пенсий, заработной платы, свободного обмена валюты при поездках. Все эти наболевшие вопросы требуют взвешенного, но безотлагательного решения.

На ближайшие полгода председательствующим в Совете глав госу­дарств СНГ избран Президент России. Это обстоятельство в полной мере будет использовано для внесения российских инициатив, активизации работы по формированию Экономического союза, общего рынка Содружест­ва.

В ближайшей повестке дня:

- заключение соглашения о создании многосторонней зоны свобод­ной торговли и Таможенном союзе, о формировании механизма платеж­но-расчетных отношений и Платежного союза;

- обеспечение условий для создания производственной и торговой инфраструктуры общего рынка (транснациональных объединений и корпо­раций, промышленно-финансовых объединений, торгово-посреднических фирм и страховых компаний, совместных банковских структур);

- подготовка соглашений, предусматривающих решение наиболее острых социальных проблем, в том числе по регулированию миграционных процессов, обеспечению максимальной свободы передвижения населения через новые границы, по совместным мерам для его социальной защиты;

- создание Межгосударственного комитета сотрудничества, которо­му государства - члены Содружества могли бы передать ряд регулирую­щих и контролирующих функций, особенно по выполнению соглашений.

В соответствии с решением ашхабадской встречи Россия внесла предложение в ООН о предоставлении СНГ как международной региональ­ной организации статуса наблюдателя в Генеральной Ассамблее Органи­зации Объединенных Наций. Необходимо ускорить подготовку предложений о постоянных связях СНГ с СБСЕ, другими организациями. Это не только укрепит общий авторитет Содружества в мире, но и повысит качество его взаимодействия с мировым сообществом в обеспечении безопасности и стабильности. Один из приоритетов российской многосторонней дипло­матии - укрепление ООН, принятие такой модели реформирования этой организации, которая бы превращала ее в самый надежный и всеобъемлю­щий институт международного сотрудничества. Ключевой характеристикой в отношениях России с другими государствами стало партнерство. Новый характер связей с Западом открывает благоприятные возможности для более эффективной реализации интересов России в области безопаснос­ти, экономики, торговли, бизнеса.

Россия вступила в основные международные экономические органи­зации. Следующий шаг - активное налаживание полнокровного взаимо­действия с ними. После токийской встречи "большой семерки" российс­кие дипломаты и финансисты стали участвовать в совещаниях ее экспер­тов. Создано представительство "семерки" в Москве. Но эффективный механизм консультаций с Западом до сих пор не отлажен, особенно в том, что касается учета российских интересов. Это наносит все более заметный ущерб не только России, но и нашим партнерам. Сегодня есть возможность выйти на качественно новый уровень взаимодействия России с "семеркой". На встрече в Неаполе можно было бы утвердить основные положения стратегии сотрудничества России с "семеркой" как в эконо­мической, так и во внешнеполитической сферах. Эта стратегия должна четко прочертить перспективу превращения "семерки" в "восьмерку", для начала в области политики. Последней точкой в снятии ограничений на российские внешнеэкономические связи станет ликвидация нынешней весной КОКОМ. Новый международный режим контроля за торговлей воен­ными и "двойными" технологиями требует прямого участия России как крупного производителя вооружений.

Необходимо в полной мере использовать новые возможности сотруд­ничества России и США в политической, экономической, научно-техни­ческой и других областях. Одна из главных задач России на европейс­ком направлении - участие в строительстве большой Европы, мирной, единой, демократической. Этапное событие на этом пути - очередная встреча участников СБСЕ в Будапеште. Россия предложила и будет отс­таивать свою концепцию общеевропейского партнерства. Основным инс­трументом в политическом строительстве новой Европы призвано стать СБСЕ, а в военно-политической области - Совет североатлантического сотрудничества (ССАС). Он мог бы координировать работу региональных организаций - НАТО, ЗЕС, СНГ - по поддержанию мира и стабильности на евроатлантическом пространстве, по обеспечению большей открытости военной деятельности, а также в области конверсии ВПК. Другие эле­менты концепции - предоставление странам Центральной Европы перек­рестных гарантий со стороны России и ее западноевропейских партне­ров; расширение ССАС за счет нейтральных государств Европы. Россия за качественный, а не количественный подход к проблемам европейской безопасности. Мы уважаем суверенное право государств вступать в лю­бые союзы, а союзов - их принимать. Но наши соседи по Европе должны знать и наше мнение: мы против расширения НАТО без России. Исходя из этого принципа, Россия поддерживает программу "Партнерство во имя мира" как путь общеевропейского партнерства, открытый для всех госу­дарств большой Европы. Предстоит ускорить практическую проработку параметров соглашения с НАТО, чтобы мы не только не отставали от других стран, но шли впереди, особенно в налаживании сотрудничества по военной линии. С большинством государств Западной Европы подписа­ны крупные двусторонние документы. Задача состоит теперь в том, что­бы, продолжая регулярный диалог на высшем уровне, наполнить догово­ренности реальным содержанием практического взаимодействия. Необхо­димо завершить подготовку соглашения о партнерстве и сотрудничестве с Европейским Союзом. Важное направление российской военной политики в 1994 году - активизация усилий по формированию новых отношений с государствами Центральной и Восточной Европы. Опыт показывает: общие интересы в осуществлении демократических и рыночных реформ, традици­онные связи между нашими народами перевешивают старые обиды.

Россия намерена и впредь играть одну из ведущих ролей в поиске урегулирования кризиса в бывшей Югославии. Главное здесь - мобилиза­ция политических усилий мирового сообщества на прекращение войны в Боснии и в качестве первого шага - укрепление районов безопасности, в том числе и Сараево. В любом случае должно быть ясно, что избира­тельной поддержкой или наказанием той или другой стороны боснийский конфликт не решить. Необходимо настойчиво побуждать все стороны к миру. Особая роль в этом деле принадлежит ООН и его Совету Безопас­ности.

С учетом выполнения СРЮ требований ООН по урегулированию бос­нийского конфликта Россия будет добиваться отмены санкций в отноше­нии этой страны. Взаимоотношения России с миром определяются ее уни­кальным евразийским статусом. В 1994 году необходимо использовать новые возможности для развития сотрудничества с ведущими государс­твами Азии: Индией, Китаем, Японией и с новыми партнерами: Южной Ко­реей, странами АСЕАН, Персидского залива.

Существующий ныне уровень взаимопонимания с Китаем, превращение его в одного из главных торговых партнеров России позволяет ставить задачу вывода наших отношений на этап конструктивного партнерства по двусторонним и международным политическим вопросам.

Особое место в политике на Дальнем Востоке занимает Япония. Россия намерена последовательно вести дело к заключению мирного до­говора с этой страной на основе уважения позиций друг друга, нахож­дения взаимоприемлемых формул и разрешения всех противоречий, в том числе и по территориальной проблеме. Это должно происходить при над­лежащем учете российских национальных интересов, в полном соответс­твии с ее Конституцией, на путях уважения и соблюдения международно­го права и обязательств по международным договорам.

Задача ближайшего времени: максимально использовать резервы на­шего сотрудничества и взаимодействия с надежным партнером России - Индией. Магистральное направление российской политики в Азиатско-Ти­хоокеанском регионе - подключение районов Сибири и Дальнего Востока к международному сотрудничеству в регионе. Долговременным националь­ным интересам, укреплению международного влияния нашей страны приз­вано способствовать сохранение ее активной роли как одного из орга­низаторов мирного процесса на Ближнем Востоке. Качественно иной уро­вень необходимо придать связям с такими перспективными регионами, как Латинская Америка и Африка. В целом в последнее время во внешней политике появился новый, ярко выраженный внутренний смысл. При ак­тивном участии России созданы структуры сотрудничества в районах Балтики, Черного моря, евроарктического региона. Цель - подключить механизмы, работающие на конкретные социально-экономические проблемы обширных районов России. Через них, укрепляя единую государственную политику, федеральные органы должны помочь субъектам Федерации реа­лизовать свои внешнеэкономические интересы. Опыт двух последних лет показал, что всякая разноголосица во внешней политике, будь то меж­ведомственная или региональная, в конечном итоге наносит ущерб госу­дарственным интересам, подрывает позиции России в мире. Новая Рос­сийская Конституция расставила все по своим местам. Требуется уси­лить координацию российской внешней политики в рамках стратегии на­циональной безопасности. Федеральному Собранию необходимо рассмот­реть следующие вопросы:

- ратификация около 60 международных договоров;

- принятие законов, обеспечивающих эффективную работу внешнепо­литического механизма России (закон о международных договорах Рос­сийской Федерации, закон о дипломатической службе и Консульский ус­тав);

- принятие законов, обеспечивающих внешнеэкономические связи России (закон о континентальном шельфе и экономической зоне, закон об экспорте оружия и военной техники);

- разработка новых законов или корректировка действующих в гу­манитарной сфере с учетом международных обязательств России. Необхо­димо привести в соответствие с Конституцией Закон о гражданстве в части, касающейся двойного гражданства. Следует также привести в со­ответствие с международными стандартами статус иностранцев в России, приняв для этого соответствующий закон.

Чем скорее мы примем законы, отвечающие потребностям сегодняш­него и завтрашнего дня, тем выше будет объем столь необходимого сот­рудничества с зарубежными странами, тем заметнее отдача от огромных возможностей внешней политики.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Быстро и безболезненно преобразовать такую огромную страну, как Россия, невозможно. Нужна гибкая долговременная политика, учитываю­щая мировой опыт, национальные особенности и традиции, складывающую­ся ситуацию, изменения общественных интересов и настроений. Такая политика не имеет ничего общего ни с консервативным, ни с реформа­торским догматизмом.

Не стремиться объять необъятное, не распылять силы, а наоборот, сконцентрировать ресурсы и политическую волю на ключевых направлени­ях, чтобы добиться перелома к лучшему. В деле реформирования не должно быть абсолютной стихии. В Послании предложено, как организо­вать эту работу.

Первейшая задача - наладить взаимодействие. Время политической конфронтации прошло. Стране нужна последовательная, созидательная совместная работа. Десятки миллионов людей разных взглядов высказа­лись на всенародном голосовании в декабре 1993 года за Конституцию. Более прочной базы для достижения согласия сегодня в России не най­ти.

Конституция дает возможность начать реальный процесс объедине­ния всех конструктивных сил общества, обратить энергию, которая до сих пор расходовалась на конфронтацию и разъединение, на благо стра­ны и ее граждан, на укрепление Российского государства.

Слабая власть провалит реформу, не сможет навести в стране даже элементарный порядок. Но не должно быть и нового отчуждения власти от людей, от их повседневных нужд. Результата можно достичь, только направив на общенациональное дело обустройства России огромный ин­теллектуальный и духовный потенциал россиян, их желание жить лучше. Любая трансформация общественной жизни такого масштаба требует от всех самоограничения. Но начинать власти обязаны с себя.

Юридическую основу будущего конструктивного согласия - Консти­туцию - нужно дополнить формированием стойкой политической культуры, традицией политической терпимости при поиске общих фундаментальных ценностей, при решении общенациональных задач. Заложить основу таких традиций позволит совместная работа всех органов власти по реализа­ции программных принципов, заложенных в Послании.

России необходимо общественное согласие. Поэтому в Послании бы­ли учтены конструктивные предложения фракций парламента, других по­литических сил и общественных организаций, мнения ученых, специалис­тов и практиков по поиску оптимального пути выхода страны из кризи­са, по укреплению Российского государства, по улучшению жизни росси­ян.

В наших силах сделать 1994 год годом налаживания созидательного взаимодействия, годом рождения новых политических традиций, годом выхода из кризиса. Не упустить открывающиеся возможности - наша за­дача, наш шанс.